СТАТЬЯ
Небратенко Г.Г. Казаки получили права, но не гарантии их соблюдения // Российская газета за 21 марта 2006 г.
5 декабря 2005 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным был подписан Федеральный закон №154-ФЗ «О государственной службе российского казачества», принятый 9 ноября 2005 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и одобренный 23 ноября т.г. Совет Федерации. Это законодательного акта с нетерпением ждали представители общественности ряда субъектов Российской Федерации. Особенно он актуален для Южного федерального округа, где находится «колыбель» российского казачества, где размещены три самых крупных казачьих войска (Донское, Кубанское и Терское), где возрождение исторических традиций достигло наибольших результатов и получило значительное материальное продолжение.
Еще в XVI в. казачество начало борьбу за освоение обширных предкавказских земель (и не только их), чтобы встать на страже интересов единого и неделимого Отечества, защищать потом и кровью «царя батюшку», а вместе с ним и весь народ. Сегодня же в российском обществе в отношении казаков еще сохраняется определенный нигилизм, недопонимание их роли в современном мире. Ведь на дворе XXI в., в котором едва ли найдется место «лубочной кавалерии» в лампасах. Тем не менее, в условиях продолжающегося поиска национальной идеи замалчивание и ретуширование реальных возможностей казачества является настоящим преступлением, т.к. само его существование ассоциируется с величием и славным прошлым нашей страны. Зачем далеко ходить за примерами: это и участие в присоединении Среднего и Нижнего Поволжья, Сибири, Дальнего Востока, освоении Средней Азии и Казахстана. Чего стоят зарубежные походы сынов «казачьего рода», о которых до сих пор помнят от Западной Европы до Манчжурии.
Это все конечно в прошлом, но кто не помнит прошлого, тот обречен на его повторение. И вот уже в XXI в. перед Россией открываются новые угрозы территориальной целостности: терроризм, религиозный и этнический экстремизм, вырождение нации, неконтролируемые миграционные процессы, «беспредел» в армии, некомпетентность правоохранительных органов… Не стоит забывать, что Южный федеральный округ является полуанклавом Российской Федерации, с трех сторон «опоясанным» иностранными державами, не все из которых исповедуют добрососедские отношения. Только незрячей скажет, что уже созданные механизмы устранения внешних и внутренних угроз настолько эффективны, что нет необходимости продолжить их модернизацию. Поэтому именно сейчас вопрос о государственной службе российского казачества так важен, и именно сейчас необходимо приминать радикальные решения, одним из которых стало принятия «154-го» Федерального закона!
Напомним предысторию. С конца 80-х гг. XX столетия казачество успешно ведет борьбу по возрождению своей роли в жизнедеятельности государства и общества. В 90-х гг. тогда еще Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным было подписано несколько указов, касающихся реабилитации казачества, регламентации некоторых видов деятельности и предоставления льгот. Часть подобных документов исходило от Правительства Российской Федерации, но все они носили фрагментарный характер (некоторые и поныне действуют), не являясь, по сути, основополагающими актами и базируясь на личном расположении Б.Н. Ельцина к «ряженым войскам». При этом реально казачество в Российской Федерации уже существовало, участвовало в войнах в Югославии, Приднестровье и Абхазии, охраняло общественный порядок в местах своего компактного проживания и природоохранных зонах, консолидировалось, мобилизовалось и, как могло, боролось за свои политические права с региональными и местными чиновниками (с разной степенью эффективности).
Не секрет, что судьба казаков «на местах» целиком и полностью замесит от региональных и местных властей. Если диалог налажен, то между ними нет конфронтации, а есть взаимопонимание, но чаще происходит наоборот, когда казачьи атаманы «непущаются» далее парадного подъезда. Среди положительных примеров взаимодействия территориальных властей с казачеством «бросается в глаза» ситуация в Ростовской области, в которой войсковой атаман В.П. Водолацкий одновременно является заместителем главы администрации области и в Краснодарском крае – войсковой атаман В.П. Громов, он же директор департамента администрации края. В национальных республиках и азиатской части страны судьба местного казачества складывается по-разному.
Смена власти в Кремле, случавшаяся «на рубеже тысячелетий», привнесла нечто новое в процесс «узаконения» деятельности казачества. Оптимизируя деятельность по его возрождению, была учреждена должность советника Президента Российской Федерации по вопросам казачества, который одновременно является председателем Совета атаманов войсковых казачьих обществ. Эту должность в настоящий момент занимает боевой генерал герой России Г.Н. Трошев.
Новая эпоха властвования ознаменовала собой изменение подходов к организационно-правовому развитию казачества, но до реальных подвижек в данном вопросе как-то дело не доходило. Однако все изменилось в период празднования 100-летнего юбилея со дня рождения великого донского писателя и нобелевского лауреата М.А. Шолохова, на которое прибыл даже Президент Российской Федерации. Государственная Дума как бы сделала подарок казакам и приняла в первом чтении Федеральный Закон «О государственной службе российского казачества». В контексте празднования юбилея об этом сообщали центральные средства массовых коммуникаций. И вот, наконец, практически под новый 2006 год «на свет родился» первый профильный федеральный закон. И это, несомненно, большой успех, казачества, означающий его признание как субъекта российского общества и права.
Нормативно-правовой акт составлен достаточно лаконично, в соответствии со всеми правилами юридической техники. Включает 9 статей, разделенных на ряд пунктов и подпунктов. Тем не менее, прочитав и осмыслив текст «154-го» остается впечатление какой-то недосказанности, порожденной законодателем, видимо, в процессе прохождения «чтений» Федерального собрания. Предметом соответствующего нормативно-правового акта является только правовая и организационная основы несения российским казачеством государственной службы. Хотя государственную службу в отношении казачества можно было рассмотреть в более широком смысле. Весь само существование казачьих обществ на наиболее «взрывоопасных участках» уже является службой.
Закон чрезвычайно взвешен, практически не внося в деятельность казачества ничего нового, а закрепляя уже сложившуюся практику функционирования. Тем не менее, он поможет развитию казачества в регионах, где ему пока не удавалась получить признание территориальных и местных властей. Хотя Донское и Кубанское войсковые общества уже созрели к более серьезным политико-правовым проектам, к переходу на федеральный уровень, участию в решению серьезных гео- и внутриполитических задач. Для каждого из них целесообразно осуществлять целевые программы развития, подкрепляя их федеральным финансированием и надлежащим юридическим обеспечением.
Уже принятый нормативно-правовой акт стимулирует переход всех казачьих общин к реестровому состоянию, регламентации чего в законе уделяется значимое внимание. Не реестровые (общественные) казачьи общества не будут нести государственную и муниципальную службу. К основным видам деятельности казачества отнесены военная, военно-патриотическая, военно-подготовительная, пограничная, правоохранительная, антитеррористическая, противопожарная, природоохранная и некоторые другие функции. Субъектами этой деятельности признаются войсковые, окружные (отдельские), станичные, городские и хуторские казачьи общества.
Непосредственное осуществление государственной и муниципальной службы будет осуществляться на основе договоров (соглашений) казачьих обществ с органами военного управления, федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований.
Фактически казачество получает право на равный доступ к несению государственной службы, но не гарантии того, что им на местах не откажут в этой службе. В законе вообще не прописаны механизмы воздействия на органы исполнительной власти в случае получение необоснованного отказа от привлечения к государственной и муниципальной службе. То есть атаманам по-прежнему придется взаимодействовать с властью на основе личных контактов и товарищеских отношений, а не на принципе всеобщей пользы.
Собственно на этом изложение «буквы» Федерального закон №154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» можно завершить, так как далее в нем содержатся процессуальные нормы, которые будут интересны и необходимы лишь непосредственным правоприменителям.
В чем основное достоинство нормативно-правового акта – он регламентирует перспективные виды несения казачеством государственной и муниципальной службы, в чем недостаток – предмет регулируемых правоотношений несоразмерно мал с реальными потребностям узаконения. Но вступление в силу такого документа это существенный шаг вперед в деле придания казачеству официальных форм. Тем не менее, этот шаг лишь первый на пути выхода «из тени», т.к. большинство общественных отношений по-прежнему регулируются противоречивым местным законодательством и обычным правом. В дальнейшем предстоит подготовить еще немало законов, чтобы полностью ввести рассматриваемый этносоциальный феномен в правовое поле.
Кстати прохождение законотворческого пути для казачества невпервой. Вплоть до конца XVII в. у донских казаков происходили процессы этнического и даже государственного становления, при этом основными источниками права являлись обычаи, судебные и административные прецеденты, а также договоры. В XVIII в. эти процессы были прерваны, и началось оформление сословно-правового статуса казаков. Осуществляемая законодательная деятельность носила спорадичный характер и была нацелена на отмену выработанного годами народного обычного права. Однако большинство нормативно-правовых актов Российской империи казачеством не выполнялось, а только принималось к сведению, если в них прямо не упоминалось, что они распространяют свое действие на казачьи общества.
Так продолжалось до второй половины XVIII в., когда Великая Екатерина оставила свой неизгладимый след в истории российского казачества. Царица активизировался процесс распространения «имперского законодательства» на казачьи области. Однако эта деятельность не сопровождалась слепой рецепцией юридических норм, а носила характер адаптации всероссийского права к условиям внутреннего устройства и быта казаков. Причем для каждого войскового казачьего объединения (войска) разрабатывались отдельные документы, т.к. их роль в жизнедеятельности государства существенно рознились.
В первой половине XIX в. российское законодательство подверглось всеобщей кодификации, были подготовлены памятники права «Полное собрание законов Российской империи» и «Свод законов Российской империи». Для казачества это время ознаменовалось подготовкой и утверждением собственных кодифицированных законодательных актов. Это Положения о Донском, Черноморском, Уральском и прочих войсках. Ценностью данных документов являлось то, что они регламентировали все стороны жизнедеятельности казаков, обобщали всю законотворческую практику, узаконивали целый комплекс норм обычного права. Именно такого рода нормативно-правовых актов сегодня так недостает российскому казачеству. Однако история Отечества учит нас тому, что ничего не происходит вдруг и бесследно. Поэтому казачьему законодательству современной России быть!
??
??
??
??
6
