Небратенко Г.Г. История органов правопорядка Дона в 60 – 70-х гг. XIX в. // Творчество, №2 за 2006 г. Ростов н/Д: Донской издательский Дон, 2006.
История органов правопорядка Дона в 60-70-х гг. XIX в.
В 60-70-х гг. XIX века в Российской Империи проводился целый ряд реформ, затронувших все стороны деятельности государства. Основополагающим нормативным актом, определившим направления реформы органов правопорядка, стали “Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний”, утвержденные 25 декабря 1862 г. Между тем данный законодательный акт распространялся далеко не на все субъекты Российского государства. Организация полиции в стране была довольно сложной. Согласно Временным правилам 1862 г. функционировала полиция губерний, по “Общему учреждению” управляемых. Что же касается полиции Царства Польского (генерал-губернаторства), Великого княжества Финляндского, Земли Войска Донского, Восточной и Западной Сибири, Закавказья, то она организовывалась на основании особых законодательных актов. Одним из таких “особых законодательных актов” являлись “Временные правила об устройстве полиции в округах Войска Донского”, утвержденные 5 декабря 1867 г.
Проект “правил” разрабатывался специально созданным Временным комитетом при Войсковом правлении Войска Донского, после чего был направлен в Военное министерство, а затем и на утверждение императору Александру II. До момента его утверждения организация и деятельность окружных органов правопорядка регламентировалась “Положением об управлении Донским Войском” 1835 г.
В соответствии с Временными правилами 1867 г. в каждом районе Донского края полагалось иметь “окружное сыскное начальство” в составе: сыскного начальника, его помощника, “общего присутствия”, канцелярии и команды караульных казаков. “Общее присутствие” функционировало под председательством руководителя окружного органа правопорядка, его заместителя и включало трех сословных заседателей: от чиновников (дворян), от казаков и от крестьян. Канцелярия, возглавляемая секретарем, состояла из двух столоначальников, регистратора, двенадцати писарей и рассыльных казаков.
Сыскные начальники и их помощники назначались и увольнялись войсковым наказным атаманом. Ранее эти должности замещались по выбору дворян округа. Все остальные чины полиции, кроме сословных заседателей, определялись на службу по представлению начальников окружных органов правопорядка. Сословные заседатели избирались представителями различных социальных групп на трехлетний срок: заседатели от чиновников избирались в окружных дворянских собраниях, заседатели от казаков — в сыскных начальствах, заседатели от крестьян — в окружных по крестьянским делам присутствиях. Перед выборами списки баллотируемых кандидатов передавались в судные начальства, т.е. окружные судебные учреждения для выявления лиц, состоявших под следствием или судом.
Документ, реформирующий организационно-правовое положение окружной полиции, предусматривал размежевание территории каждого округа на “заседательские участки” “сообразно его ширины, количества населения, местных особенностей и числа ежегодно совершаемых правонарушений”. Черкасский округ состоял из пяти заседательских участков; Первый Донской, Второй Донской, Усть-Медведицкий, Хоперский, Донецкий и Миусский округа — из четырех. Для увеличения в округах числа участков требовалось специальное ходатайство войскового наказного атамана перед Военным министерством, утвержденное главой государства. Изменение внутренних границ округов осуществлялось непосредственно руководителем местной администрации — войсковым наказным атаманом. Участки вверялись “участковым заседателям”. Кроме того, во Втором Донском округе на правах “участкового” находился “пристав Калачевской пристани”. При каждом из чиновников для разноса ценных бумаг и денег состоял урядник, привлеченный к службе в полиции на основе “годовой внутренней по Войску повинности”.
Говоря о статусе участковых заседателей, следует отметить, что они по правовому положению приравнивались к становым приставам, впервые введенным в губерниях страны “Положением о земской полиции” от 19 февраля 1837 г. Окружные сыскные начальства в отношении участковых заседателей осуществляли общеорганизационные, координирующие и контрольные функции. Обязанности участковых заседателей были сложны и многообразны. “Участковые” производили дознание по уголовным делам, предварительное следствие по малозначительным преступлениям и проступкам, организовывали розыск подозреваемых, обеспечивали сохранение на подведомственной территории общественного порядка и спокойствия, исполняли поручения Войскового правления и сыскного начальника, производили денежные взыскания по казенным, войсковым, земским сборам, разбирались с жалобами местных жителей. Кроме того они выявляли воров, конокрадов, беспаспортных и лиц, проживающих без вида на жительство, присутствовали на больших ярмарках, “скоплениях и сборищах” народа, осуществляли надзор за соблюдением медицинских и ветеринарных требований при эпидемиях и падеже скота, наблюдали за исправностью мостов, переправ и дорог, ежегодно составляли статистический отчет о благосостоянии участка и т.д. В целом участковые приставы выполняли функции, осуществляемые ныне участковыми уполномоченными милиции. Следовательно, зарождение службы участковых уполномоченных Дона произошло в 1867 г., а это значит, что в 2007 г. ей исполнится 140 лет.
Для исполнения распоряжений сыскного начальника и участковых заседателей, а также для охраны правопорядка во всех станицах и казачьих хуторах на основе Временных правил 1867 г. были учреждены должности “нижних чинов окружной полиции” — “полицейских приказных и сотских”. Приказные ежегодно избирались казаками соответственно на станичных и хуторских сборах. При их выборе преимущество отдавалось “урядникам внутреннего сорта”, находившимся “на льготе” в Войске Донском. В крестьянских поселениях и хуторах Войска Донского учреждались должности “сотских”, которые в отличие от приказных не избирались, а назначались сыскными начальниками из наиболее грамотных и зажиточных крестьян. В зависимости от численности жителей в населенных пунктах Дона количество полицейских приказных (сотских) колебалось от одного до шести. В 1884 г. также были учреждены должности “десятских”, выбираемых на сходе домохозяев от каждых десяти дворов. Десятские объединялись по пять человек во главе с “пятидесятским” и состояли в распоряжении полицейского приказного или сотского.
“Временные правила об устройстве полиции в округах Войска Донского” 1867 г. стали тем документом, который определил ход реформы общей полиции на территории Донского края и организационно-правовое положение местных учреждений правопорядка на полстолетия вперед. В ходе реализации юридических норм Временных правил войсковой наказной атаман Чертков М.И. в 1868 г. произвел назначение сыскных начальников, их помощников и участковых заседателей, определил границы заседательских участков и места постоянного пребывания “участковых”, преобразовал по новому штатному расписанию канцелярии “начальств”, осуществил иные организационные мероприятия.
Преобразования, произведенные в ходе реформы окружных органов правопорядка, были изложены во Всеподданнейшем докладе войскового наказного атамана Черткова М.И. “О положении окружной полиции в Землях Войска Донского”, представленном в апреле 1869 г. на рассмотрение императора Александра II. В докладе упоминалось, что предметы ведения окружных сыскных начальств Земли Войска Донского идентичны предметам ведения уездных полицейских управлений губерний. Все подведомственные полиции дела разрешаются “общим присутствием” или “личным распоряжением” сыскного начальника. Непосредственно к компетенции “общего присутствия” сыскных начальств относится обнародование указов, манифестов, законов, предписаний сыскного начальства, “судебных и правительственных мест”, рассмотрение “препятствий” в их исполнении, принятие чрезвычайных мер к исполнению законов и восстановлению порядка в округе, взыскание издержек с лиц, виновных в общественных беспорядках, рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на противозаконные действия чинов полиции, определение и увольнение “полицейских служителей”, временное отстранение от службы чинов полиции, находившихся под следствием, а также рассмотрение всех вопросов, вынесенных на обсуждение сыскным начальником.
В докладе также говорилось, что, кроме того, сословные заседатели “общих присутствий” сыскных начальств производят рассмотрение жалоб и гражданских исков частных лиц, казачьих общин или крестьянских поселений, курируют вопросы благоустройства и “почтового дела”, отвечают за пожарную безопасность станиц, волостей, сел, хуторов и слобод, учреждают органы местного самоуправления в малонаселенных пунктах, осуществляют сопровождение воинских команд и рекрутских партий через территорию казачьего края и проч.
После рассмотрения Всеподданнейшего доклада 24 апреля 1869 г. глава государства подписал указ о переименовании окружных сыскных начальств Войска Донского в окружные полицейские управления, а должностей сыскных начальников – в окружных начальников.
Таким образом, реформа уездной полиции, начатая в 1862 г. в большинстве административно-территориальных образований Российской Империи, управляемых по “Общему учреждению губерний”, в Донском казачьем войске началась только через пять лет. Она разрабатывалась в Военном министерстве, а не в Министерстве внутренних дел. Документ, регламентирующий ход преобразований, распространял свое действие не на несколько регионов страны, а непосредственно на Донской край. “Временные правила об устройстве полиции в округах Войска Донского” 1867 г. заменили собою нормы “Положения об управлении Донским Войском” 1835 г., регламентировавшие деятельность органов правопорядка края.
С принятием Временных правил 1867 г. процесс реформирования окружной полиции еще не завершился. Так, 16 мая 1870 г. император Александр II утвердил “Временные правила о введении мировых судебных установлений в Земле Войска Донского впредь до введения земских учреждений”. В соответствии с данным документом из компетенции “общего присутствия” окружных полицейских управлений выделялось производство предварительного следствия по менее тяжким преступлениям и проступкам. В результате этого преобразования значительно снижалась загруженность сословных заседателей.
В течение последующего десятилетия правительством страны велась работа по созданию в Области Войска Донского эффективных органов правопорядка, способных в условиях непростой оперативной обстановки решать поставленные задачи. Продолжался процесс реорганизации местных органов внутренних дел, увеличивалась их штатная численность. Так, на основании Положения Военного совета “О прибавке в Миусском и Донецком округах двух участковых заседателей” от 15 января 1872 г. производилось разукрупнение заседательских участков соответствующих полицейских управлений. В том же году “Управление донского частного коннозаводства”, занимавшее южную часть Задонских (Сальских) степей, по правовому статусу было приравнено к окружному полицейскому управлению. “Смотритель донского частного коннозаводства” при рассмотрении “полицейских дел” пользовался правами и обязанностями окружного начальника, а его помощники – “смотрители зимовых участков” – участковых заседателей.
Высочайше утвержденным 20 марта 1873 г. Мнением Государственного Совета “О введении Судебных уставов 20 ноября 1864 г. и Положения о нотариальной части 14 апреля 1866 г. в Области Войска Донского” был создан Новочеркасский и Усть-Медведицкий окружные суды. Через два года после этого в регионе была реализована земская реформа, положения которой излагались в “Правилах о применении к Области Войска Донского Положения о земских учреждениях” от 1 июня 1875 г. Учреждение новых “судебных и земских присутствий” отяготило “канцелярскую часть” окружных органов правопорядка дополнительной служебной перепиской с ними. Распространение на Дону действия Судебных уставов 1864 г. окончательно вывело из компетенции общей полиции дела, ранее подлежавшие коллегиальному рассмотрению сословных заседателей. “Общие присутствия” окружных органов правопорядка потеряли какую-либо профессиональную значимость. Введение “Положения о нотариальной части” 1866 г. увеличило нагрузку участковых заседателей производством “освидетельствований” договоров и иных гражданско-правовых актов. Создание земских учреждений предопределило изъятие из компетенции окружной полиции вопросов благоустройства подведомственных территорий.
На основании ходатайства войскового наказного атамана Н.А. Краснокутского перед Военным министерством, утвержденного Военным советом 15 апреля 1876 г. для получения оперативной информации о совершении преступлений в казачьих и крестьянских поселениях, а также для розыска “разного рода воров, конокрадов и их пристанодержателей”, при окружных полицейских управлениях была учреждена “секретная полиция”. Она состояла из вольнонаемных агентов и финансировалась из областного бюджета. До официального учреждения “секретной полиции” в первой половине 70-х гг. XIX в. найм сыщиков производился по инициативе окружных начальников и финансировался из их же средств.
Между тем повышение эффективности работы полиции в рассматриваемый период осуществлялось по большей части не за счет создания специализированных оперативно-разыскных подразделений, а по средствам увеличения численности чинов так называемой «наружной полиции». Присутствие последней в многолюдных местах, по мнению правительства, «отвращало население от нечистых замыслов». Одними из таких многолюдных мест являлись ярмарки. Во второй половине XIX вв. на территории Области Войска Донского функционировало около сотни различных ярмарок, продолжительность которых колебалась от одного до сорока дней. Вокруг торговых рядов образовывались временные, иногда постоянные поселения. На большинстве ярмарок присутствовали “участковые заседатели”. На длительных ярмарках обязанности чинов полиции выполняли назначенные войсковым наказным атаманом “смотрители ярмарок и торговых поселений”. Они в своей “правоохранительной деятельности” взаимодействовали с участковыми заседателями.
Самой крупной в Области Войска Донского была Урюпинская ярмарка (продолжительность сорок дней в году), около которой образовалось крупное торговое поселение. Должность “смотрителя Урюпинских войсковых и ярмарочных построек” впервые была введена Положением Военного совета Военного министерства от 14 августа 1869 г. Его права и обязанности регламентировались специальной “Инструкцией распорядителей ярмарок”. Положением Военного совета “Об учреждении должности пристава в поселении на Урюпинской ярмарочной площади” от 28 сентября 1876 г. “смотритель” получил статус “пристава поселения”, приравненный к статусу участкового заседателя Хоперского окружного полицейского управления. При приставе постоянно находился один писарь. Во время “торгов” число “канцелярских служителей” увеличивалось. Команда “вольнонаемных служителей”, ранее состоявшая при “смотрителе войсковых и ярмарочных построек”, была подчинена “приставу поселения” как команда “нижних полицейских служителей”.
Через год после учреждения должности пристава Урюпинского ярмарочного поселения 26 марта 1877 г. было утверждено Положение Военного совета “О разделении Черкасского округа Области Войска Донского на заседательские участки”. Положение предусматривало создание в Задонской части Черкасского округа, именуемой “Чебурковской степью”, нового заседательского участка. Ранее Чебурковская степь являлась “войсковой землей”, не входившей в район дислокации Черкасского окружного полицейского управления. Для исполнения обязанностей “сотских” в Чебурковских поселениях и для усиления полицейского надзора в округе вообще были образованы пешая и конная команды вольнонаемных полицейских служителей. Первая вверялась вновь назначенному участковому заседателю шестого заседательского участка Черкасского округа, а вторая находилась в непосредственном подчинении окружного начальника в качестве резерва. Конные полицейские отправлялись на службу в наиболее сложные, с криминальной точки зрения, поселения Черкасского округа.
На основе высочайше утвержденного 12 сентября 1878 г. Положения Военного совета “О добавлении в округах Области Войска Донского заседательских участков” в Усть-Медведицком и Хоперском окружных полицейских управлениях дополнительно к имеющимся четырем учреждались пятые по счету заседательские участки. Ровно через два года после этого императором Александром II было подписано Положение Военного совета “Об учреждении новых должностей участковых заседателей в округах Области Войска Донского”. В соответствии с ним в составе Первого и Второго Донских окружных полицейских управлений были созданы пятые по счету заседательские участки, в составе Хоперского, Донецкого и Усть-Медведицкого управлений – шестые участки, Миусского – шестой и седьмой.
9 июня 1878 г. императором Александром II был утвержден проект “Временного положения о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по общему учреждению управляемых”. Временное положение 1878 г. не распространяло свое действие на Область Войска Донского. Институт полицейских урядников на Дону был введен только 4 июля 1880 г. на основе Положения Кабинета министров “Об учреждении в Области Войска Донского полицейских урядников”. В соответствии с ним в регионе создавались должности вольнонаемных урядников, которые прикреплялись к участковым заседателям, полицейским приставам или назначались для руководства “станичной сельской полицией” крупных населенных пунктов казачьего региона. Возможность их учреждения определялась введением «Устава о воинской повинности Войска Донского» 1875 г., ограничившего действительную службу казаков в «строевом разряде» двенадцатью годами (с 21 года до 33 лет), восемь из которых они находились «на льготе по куреням» (с 25 лет). До вступления в силу данного документа в 1863-1875 гг. срок действительной строевой службы составлял пятнадцать лет, а ранее того – двадцать пять.
В обязанности учреждаемых полицейских урядников, кроме взаимодействия с полицейскими приказными и сотскими, входило производство, по поручению участкового заседателя, дознания уголовных преступлений. Если урядник получал сведения о совершении преступления, он, прежде всего, должен был донести об этом участковому заседателю, а тот судебному следователю и товарищу прокурора окружного суда. На урядников возлагались обязанности в проведении оперативно-разыскных мер. Им предписывалось собирать “необходимые сведения негласно, пользуясь близким знанием жителей своего участка, стараясь не возбудить никакого подозрения или недоверия”.
Учреждение в составе окружных органов правопорядка вольнонаемных полицейских урядников, исполнявших множество разнообразных обязанностей, повысило эффективность реализации полицейских функций в целом. Однако не все надежды, возлагаемые российским правительством на этот правовой институт, были реализованы в полной мере. Законодатель, учреждая должность полицейских урядников, рассчитывал, что они будут направлять и контролировать деятельность “станичной и сельской полиции” (полицейских приказных и сотских). На практике же этого не произошло. Урядники оказались “оторванными” от конкретных населенных пунктов.
Таким образом, в 70-х гг. XIX вв. после реализации в Донском казачьем войске целого ряда “освободительных” реформ правительством страны совершенствовалось организационно-правовое положение местных органов правопорядка. Преобразования были направлены на увеличение штатной численности органов правопорядка, на усиление “полицейского надзора” за местным населением, на более активное применение оперативно-разыскных методов работы. Наряду с этим некоторые новшества, введенные на волне всеобщих преобразований, уже к середине 70-х гг. XIX в. потеряли свою значимость и настало время их упразднить. В частности это касалось института “сословных заседателей общих присутствий” окружных полицейских управлений, т.к. все рассматриваемые им дела перешли в компетенцию окружных судов и земских учреждений, мировых судей и других правоохранительных органов. В связи с этим на основании утвержденного 12 ноября 1879 г. Мнения Государственного Совета “Об упразднении общих присутствий в окружных полицейских управлениях Области Войска Донского” сословные заседатели оказались выведенными за штат местных органов правопорядка. Окружные начальники стали единоличными руководителями вверенных им учреждений, а принцип коллегиальности в принятии решений по делам, подведомственным общей полиции, был упразднен.
Справка об авторе
НЕБРАТЕНКО Геннадий Геннадиевич, выпускник Новочеркасского суворовского военного училища МВД России 1994 г. В 1998 г. окончил Ростовский юридический институт МВД России. С момента завершения обучения по настоящее время работает в РЮИ МВД России, пройдя путь от инспектора до заместителя начальника учебного отдела. Майор милиции.
В 2001 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Имеет около 30 публикаций, в т.ч. в журналах «Государство и право», «Преступление и наказание», «Юристъ-Правоведъ» и «Философия права». Автор нескольких монографий.
С 2001 г. по настоящее время совмещает службу с педагогической деятельностью.
Увлекается историей родного ведомства, его перу принадлежит ряд интересных исторических очерков, в том числе открывающих малоизвестные и неизвестные страницы истории МВД России.
??
??
??
??
12
