Статья
Небратенко Г.Г. Об истоках современной милиции и ее профессиональной исторической преемственности от полиции дореволюционной России на примере органов правопорядка Ростовской области (к 200-летию МВД России) // Организационное и методическое обеспечение основных образовательных программ в свете подготовки коллектива института к 200-летию МВД России. Материалы учебно-методического сбора. – Ростов-на-Дону: РЮИ МВД России
Один из великих мыслителей высказал мнение, что органы охраны правопорядка были созданы одновременно с государством. С этим трудно не согласиться. С момента разложения первобытнообщинных отношений и появления первых государственных форм правящей элите потребовалась сила, способная поддерживать спокойствие среди одноплеменников, где надо принуждая последних к труду. Конечно же в те далекие времена не существовало регулярных институтов власти, специализирующегося на реализации только “милицейских” функций, они появились значительно позже.
В России планомерное становление регулярных органов правопорядка началось в начале XVIII в. при императоре Петра I. В 1718 г. в Санкт-Петербурге была создана должность генерала-полицмейстера, а в 1722 в Москве – обер-полицмейстера. С этого времени термин “полиция” в России означал органы исполнительной власти, специализирующиеся на охране правопорядка в целом. Так продолжалось около 200 лет, согласитесь срок не малый. За это время сменилось много поколений “служителей” Закона. Изменялась внутриполитическая обстановка в стране, а с ней условия службы, при этом органы полиции неоднократно реформировались. Все перипетии судьбы, которые как известно не равнодушны к России, неизменно отражались на облике полиции.
Долгий, по сравнению с историей нынешний милиции, славный “полицейский” период в истории развития органов правопорядка России закончился в марте 1917 г. Одним из первых решений Временного правительства было упразднение полиции и создание вместо нее милиции. Сделано это было не случайно. Наши предшественники “на боевом посту” не поддержали новую власть и до конца остались верны Присяге.
После установление в России советской власти в угоду идеологическим воззрениям двухвековой истории органов правопорядка внимание вообще не уделялось. Все то, что существовало до октября 1917 г. вычеркивалось напрочь из сердец и умов современников. Однако милиция появилась не на пустом месте, часть работников “царской” полиции влилась в ряды народной милиции. Эти сотрудники стали тем связующим звеном, которое успело передать часть опыта “полицейской” службы своим последователям из милиции.
С середины XX в., по мнению автора, профессорско-преподавательским составом Академии МВД СССР стала углубленно изучаться тема истории становления и развития органов внутренних дел дореволюционного периода, при этом все монографии, издаваемые по данной теме, публиковались под грифом “для служебного пользования” и имели внутренних “потребителей”. В таких пособиях, рассматривалась история становления и организационно-правового развития органов государственного управления полицией, полиция Санкт-Петербурга и Москвы, а также органы правопорядка центральных губерний Российской империи. Регионам, имеющим особый правовой статус (к примеру территории казачьих войск), внимание не уделялось.
C начала 1990-х годов в Российском обществе происходит переосмысление прошлого страны и наметились тенденции увеличения интереса к событиям, памятным датам, связанным с историей развития правовых и политических институтов власти, функционировавших в дооктябрьский 1917 г. период. Наконец отброшены идеологические предрассудки, восстановлена естественная преемственность поколений. К примеру еще в 1997 г. Прокуратура Российской Федерации отпраздновала свой 275-летний юбилей. В 2002 г. Министерство внутренних дел будет отмечать 200-летие со дня основания. На государственным уровне уже произошло переосмысление исторических традиций. Однако региональная история органов внутренних дел еще “невспаханное поле”, которое таит в себе множество открытий.
11 февраля 2000 г. Главное управление внутренних дел Ростовской области отпраздновало 80-летний юбилей создания Донской милиции, хотя вполне понятно, что до 1920 г. в области существовали правоохранительные органы, исполняющие функции, возложенные на современную милицию. Органы внутренних дел нашего края имеют длительную историю становления, ее корни уходят к началу XIX в., когда термин “полиция” имел примерно то же самое значение, что и нынешняя “милиция”.
Исторически сложилось так, что Ростовская область является преемницей части Области Войска Донского, на территории которой издревле проживали донские казаки. В XVIII в. Донское казачье войско, ранее обладавшее правами автономии, было полностью интегрировано в систему общероссийского управления, а обязанности донской полиции стали исполнять чиновники органов местного самоуправления. К концу XVIII в. возникла необходимость создания специализированных органов, осуществлявших охрану “благочиния, тишины и спокойствия” в донских станицах на основании норм общероссийского законодательства.
На основании Высочайшего Указа императора Павла I от 8 октября 1800 г. (20 октября по новому стилю) на Дону были образованы органы полиции. В столице казачества в городе Черкасске (нынешняя станица Старочеркасская) учреждалась Экспедиция полиции, а в станичной сельской местности Дона утверждались Сыскные начальства. Т.е. 20 октября 2000 г. органам правопорядка Дона исполнится 200 лет.
Возглавлял Экспедицию полиции города Черкасска полицмейстер (начальник полиции губернского города). В его подчинении находились: пристав уголовных дел, пристав гражданских дел, канцелярские служащие и караульная команда. Производство следствия по уголовным делам было возложено на пристава уголовных дел, гражданское производство – на пристава гражданских дел. Первым руководителем полиции Черкасска стал полковник Алексей Греков.
С восшествием на престол в 1801 г. императора Александра I полиция Дона претерпела некоторые организационные изменения. Его Указом от 25 февраля 1802 г. Экспедиция полиции города Черкасска преобразовывалась по типу “Управы благочиния или полицейской”. Город был разделен на три полицейских участка (районных отдела) в 200-700 дворов каждый, во главе которых были назначены частные приставы. В их обязанности входило производство дознания, рассмотрение жалоб граждан, организация охраны благочиния и тишины, доведения до населения Указов правительства и войсковых грамот. В помощь каждому частному приставу назначался заместитель. Для непосредственной охраны общественного порядка и безопасности на улицах города Черкасска создавалась команда полицейских казаков, равномерно распределенная между участковыми управлениями города. Полиция Черкасска по своему ведомству не осуществляла политический сыск или надзор за “неблагонадежным элементом” населения. В Войске Донском эта обязанность возлагалась на правительственных агентов и агентов-фискалов Войскового атамана из казаков.
В Донском казачьем войске существовал институт оказания общественного содействия органам полиции. Город Черкасск в административном плане разделялся на одиннадцать станиц, каждая из которых выбирала собственного станичного атамана и двух есаулов. Последние во всех полицейских делах частных приставов оказывались в роли общественных посредников, всемерно содействуя сохранению правопорядка на Дону.
8 сентября 1802 г. в Санкт-Петербурге было создано Министерство внутренних дел, которое активизировало деятельность правоохранительных структур нашего края, создав предпосылки для осуществления всестороннего и комплексного подхода к реализации нормативных актов правительства, регламентирующих функции местной полиции.
6 февраля 1804 г. был опубликован новый Высочайший Указ “О разделении Канцелярии Войска Донского на военную, гражданскую и экономическую экспедиции…”, который определил правовые положение органов внутренних дел Дона. Войсковой атаман был признан руководителем полиции области, под его ведомством находилась Черкасская полиция и Сыскные начальства. Полицмейстер столицы Донского войска по представлению Войскового атамана в Министерство внутренних дел утверждался в своей должности Правительствующем Сенатом. Под особым наблюдением начальника полиции города состояли госпитальные заведения, тюрьма и пожарная команды. Должности приставов уголовных и гражданских дел упразднялись. Непосредственными исполнителями поручений полицмейстера стали частные приставы. Указ от 6 февраля 1804 г. предусматривал подразделение каждой части города на два квартала, в которых полицейские обязанности возлагались на квартального надзирателя.
Высочайшим повелением императора от 23 августа 1804 года было предписано основать столицу Донского войска на новом месте, т.к. старое ежегодно при весеннем половодье подтапливалось. В 1805 г. новый город был заложен, а через два года органы управления нашего края были переведены в город Новый Черкасск, однако полиция упраздненной столицы еще несколько лет находилась на прежнем месте, следя за переселением казаков с “обсиженных мест”. В Новочеркасске первоначально была создана полицейская часть, на которую, кроме должностных функций, были возложены обязанности по организации благоустройства города.
К 1811 г. создание полноценной полиции Новочеркасска еще не было завершено. Для размещения Новочеркасской полицейской управы было построено двухэтажное деревянное здание. Однако участковые управления не имели собственных домов и будок для размещения полицейской стражи. В заведовании полиции находился войсковой острог (изолятор временного содержания, следственный изолятор) и городская тюрьма.
Тем временем казачья глубинка жила по собственным провинциальным законам. Территория Донского войска была разделена на семь окружных полицейских органов – Сыскных начальств. Последние, являясь единственным связующим звеном между донским правительством и станицами, выполняли исполнительные и судебные функции в отношении подведомственных территорий. Каждый округ Донского войска возглавлял Сыскной начальник, при котором состояли четыре выборных чиновника, один из которых старший — заместитель. Из трех младших чиновников два постоянно разъезжали по станицам, производя следствие по преступлениям, рассматривая некоторые гражданские иски и выполняя поручения Сыскного начальника. Материалы предварительного расследования затем передавались чиновникам, находящимся при Сыскном начальстве. Материалы следствия для вынесения судебного приговора отправлялись в Войсковую канцелярию.
Руководящий состав полиции Дона на сто процентов был представлен офицерами казачьего войска, которые в любой момент могли быть мобилизованы в действующую армию. В этом случае в полицию назначались офицеры-отставники или отпускники.
Одним из важнейших документов, определивших правовую основу деятельности органов правопорядка Дона, способы взаимодействия с местной администрацией стало “Положение об управлении Донского войска” 1835 г. Оно затрагивало все стороны жизни казачьего сословия, при этом донской полиции отводилась особая роль в управлении регионом. Сыскные начальства выступали в роли органов окружной администрации и полиции. Общее присутствие каждого начальства составляли три заседателя от дворян и два от казаков. Заседатели от казаков участвовали в расследовании дел, касающихся казаков, не вмешиваясь в производство расследований по делам дворян. Материалы уголовного производства после завершения следственных действий передавались для вынесения приговора в Судные окружные начальства. При каждом Сыскном начальстве создавался Словесный суд, рассматривавший гражданские иски.
К 1835 г. становление Новочеркасской полиции было завершено. Как и прежде Новочеркасская полиция возглавлялась полицмейстером. Расследование уголовных дел вверялось следственному приставу. Заведование канцелярией поручалось секретарю. Сам город в административном отношении разделялся на три станицы. Три участковых управления располагались в границах подведомственных станиц. Каждая часть города состояла из трех кварталов. В каждом квартале общее наблюдение за состоянием правопорядка возлагалось на квартальных надзирателей из офицеров Донского войска и их помощников урядников. Заведование пожарной охраной города поручалось особому чиновнику из младших офицеров Донского казачьего войска. Непосредственно для борьбы с огнем создавалась пожарная команда. В каждой части города организация противопожарной охраны возлагалась на брандмейстеров, обучавшихся управлению пожарными машинами в Санкт-Петербурге или Москве.
Созданная в 1835 г. система охраны правопорядка Дона с некоторыми изменениями просуществовала до 60-х г. XIX в., когда всю страну стали потрясать Великие реформы императора Александра II. Реформа Министерства внутренних дел и местной полиции, производимая в 60-70 гг. в России в конечном счете затронула Донское казачье войско. Особенностью реализации полицейской реформы на Дону было то обстоятельство, что здесь она организовывалась и проводилась руководством Военного министерства, т.к. в административном плане казачьи территории подчинялись Главному управлению иррегулярных войск Военного министерства. Одним из результатов реформы стало отделение власти судебной от административной.
Ко времени производства “освободительных” реформ 60-70 гг. XIX в. в составе Донского казачьего войска находился единственный город – Новочеркасск. В нем не было органов городского самоуправления (городской думы, городской управы) и многие исполнительные обязанности были возложены на полицию. 31 октября 1867 г. было утверждено “Положение об устройстве полиции города Новочеркасска”, которое определило правовые основы и штаты данного органа. Положение об устройстве полиции вводилось в качестве временной меры впредь до окончательного осуществления на Дону судебной реформы. Весь расход на содержание городской полиции был отнесен на местный войсковой капитал.
Одновременно с подготовкой “Положение об устройстве полиции города Новочеркасска” особым Комитетом, созданным при Военном министерстве, были разработаны “Временные правила об устройстве полиции в округах Войска Донского”, утвержденные 5 декабря 1867 г. Этим документом определялся штат и структура окружной полиции Земли Войска Донского. В состав Сыскных начальств вошли сословные представители от дворян, казаков и крестьян. С целью увеличения контроля полиции за местным населением территория каждого Сыскного начальства подразделялась на более мелкие административные полицейские единицы – заседательские участки во главе с участковым заседателем. Первоначально донская земля разделялась на пятьдесят заседательских участков “сообразно ширины округов, количеству населения и других местных обстоятельств”. В обязанности участковых заседателей входило производство дознания и предварительного расследования по преступлениям, совершаемым на подведомственной территории. Кроме того они отвечали за сохранение на участке общественного порядка и спокойствия, исполняли поручения донского правительства, Сыскных начальств, производили денежные взыскания по казенным, войсковым сборам и др.
Для оказания общественно содействия участковым заседателям в каждой станице, волости, селе или хуторе создавалась местная полиция. Она комплектовалась не на вольнонаемной основе, а на выборных началах без производства денежного содержания. Каждый год для исполнения полицейских функций местные жители из своей среды выбирали полицейских служителей. В станицах и казачьих хуторах избирались полицейские приказные, в крестьянских волостях, поселениях, селах и хуторах – сотские и пятидесятские. В зависимости от количества населения того или иного населенного пункта число полицейских служителей на общественных началах колебалось от 1 до 6. При выборе полицейских приказных и сотских преимущество отдавалась тем односельчанам, которые отслужив в армии, были удостоены унтер-офицерского (сержантского) звания.
В 1869 г. Сыскные начальства Донского казачьего войска были переименованы в окружные полицейские управления, которые стали осуществлять общеорганизационные и контрольные функции в отношении участковых заседателей, станичной и волостной полиции. Кроме того чиновники окружных полицейских управлений Дона производили разбирательства по жалобам частных лиц или казачьих общин, руководили вопросами благоустройства в вверенном районе, учреждали органы самоуправления во вновь образованных населенных пунктах и проч.
В 70-х г. XIX в. на Дону была создана негласная розыскная полиция. После отмены крепостного права резко увеличилась внутренняя миграции населения. Обезземеленное крестьянство “оторванное от сохи”, в поисках заработка отправлялось в административные центры регионов и крупные города. Городское и станичное население стало резко увеличиваться. Маргинализированные крестьянские слои в лучшем случае становились чернорабочими в мастерских, на заводах и фабриках, а в худшем пополняли армию местной “босоты”, в среде которой формировался низкосортный криминальный элемент.
Полиция Донского казачьего войска имеющимися силами и средствами не могла успешно справиться с наплывом люмпенов и маскировавшихся под них представителей уголовного мира. Населенные пункты Дона периодически наводнялись сезонными чернорабочими, которые не имея постоянной прописки, затем переезжали на другое место. Чаще всего в Донское Войско мигрировали выходцы из соседней Екатеринославской губернии, а именно из крестьянских поселений Таганрогского градоначальства и Ростовского уезда. В общей массе чернорабочих и ищущих заработка маскировались представители уголовного мира, промышляющие в основном кражами и мошенничеством. Такие лица после совершения преступлений немедленно переезжали на новое место, где производили сбыт краденного. Для выявления и поимки таких лиц требовалось создание негласной полиции, поскольку наружная полиция, охраняющая общественный порядок и спокойствие на улицах и площадях, была не в силах успешно раскрывать преступления “по горячим следам”. Поэтому для преследования и поимки преступников в Области Войска Донского в 1876 г. была создана негласная полиция, состоящая из вольнонаемных сыщиков, работающих за разовые вознаграждения. Сыщики, число которых не определялось, находились в распоряжении Новочеркасского полицмейстера и начальников окружной полиции. Оплата вознаграждений агентам секретной полиции производилась из средств войскового капитала.
До 1888 года Область Войска Донского в административном отношении была разделена на 7 округов (Черкасский, Первый Донской, Второй Донской, Усть-Медведицкий, Хоперский, Донецкий и Миуский). Независимо от этого на южной границе области в довольствие семи калмыцким станицам и частным конным заводам была отведена территория задонских степей, получившая в 1884 г. наименование Сальский округ. С 1 января 1888 г. к территории Области Войска Донского была присоединена часть Екатеринославской губернии (нынешняя Днепропетровская область республики Украина), а именно: город Ростов-на-Дону с одноименным уездом, Нахичеванем-на-Дону, Азовским посадом (поселок городского типа) и Таганрогское градоначальство. До 1888 г. в Ростове-на-Дону и Нахичеване находилось единое городское полицейское управление и команда городовых. В сельской местности Ростовского уезда функционировало уездное полицейское управление. В Азовском посаде полицию возглавлял полицейские пристав, подчиненный Ростовскому уездному полицейскому управлению. В Таганрогском градоначальстве, состоящем непосредственно из города и нескольких волостей, охрана правопорядка возлагалась на полицейское управление.
К моменту объединения бывших территорий Екатеринославской губернии с Областью Войска Черкасское, Хоперское, Усть-Медведицкое, Миуское, Донецкое, Первое Донское и Второе Донское окружные полицейские управления уже были упразднены. Функции начальников окружных полицейских управлений Дона были вменены окружным атаманам и канцеляриям окружных атаманов. Миуский округ объединялся с Таганрогским градоначальством под наименованием Таганрогского округа. Из территории Ростовского уезда Екатеринославской губернии создавался Ростовский округ. В Ростовском, Таганрогском и Сальском округах полиция возглавлялась не окружным атаманом, а начальником окружного полицейского управления. В Ростове-на-Дону и Нахичеване сохранялось единое городское полицейское управление, в Таганроге — городское управление. В Азовском посаде для обеспечения охраны общественного порядка создавалась полицейская команда, состоящая из 15 городовых и возглавляемая конным полицейским урядником. Общее руководство городской и окружной полицией Дона осуществлялось Войсковым наказным атаманом.
В 1904 г. неспокойный город Ростова-на-Дону и “заштатный” Нахичевань были выведены из ведомства Области Войска Донского, образовав Ростово-Нахичеванское градоначальство. Однако Войсковой наказной атаман области на правах генерала-губернатора в отношении градоначальства сохранял ряд исполнительных полномочий. Образование градоначальства существенно повышало статус местной полиции. Ростово-Нахичеванское полицейское управление во главе с полицмейстером подчинялось непосредственно градоначальнику и напрямую министру внутренних дел России.
Начало XX в. в целом для полиции России складывалось достаточно драматично. Политические “брожения” в народе, его разобщенность, утрата прежних идеалов, истинной веры в справедливость и Закон и многое другое всегда в конечном счете выплескивались на улицы и площади, принимая форму протестов, забастовок, погромов, массовых беспорядков. В этих случаях единственной преградой между народом и властью оказывалась полиция.
Донская полиция, как и органы правопорядка других регионов России в начале XX века, переживала суровые времена. Здесь наибольшее количество массовых беспорядков происходило в рабочей среде. Кроме того, периодически волновались крестьянские поселения, жители которых находились в ожидании грядущей крестьянской реформы (Столыпинская реформа). К началу 1906 г. в городах Области Войска Донского и Ростово-Нахичеванском градоначальстве складывалась сложная обстановка. Между тем штаты полиции Новочеркасска, Таганрога, Александровск-Грушевска (город Шахты), утвержденные еще в конце 80-х г. XIX в. не соответствовали сложившимся условиям службы. С последнего утверждения штатов полиции территория городов, ею обслуживаемая, увеличилась, население значительно возросло, а социальная напряженность в государстве переросла допустимые пределы и стала принимать уродливые формы антиобщественных проявлений.
С целью улучшения криминогенной обстановки в столице Области Войска Донского городе Новочеркасске в конце августа 1906 г. местная полиция в виде временной меры была усилена на один год 147 хожалыми-городовыми, распределяемыми в полицейские участковые управления, 5 городовыми полицейского резерва для охраны полицейской тюрьмы (изолятора временного содержания) и 8 околоточными надзирателями.
В других городах области также были произведены кадровые преобразования полиции: 26 апреля 1906 г. был Высочайше утвержден штат Ростово-Нахичеванской городской полиции, с 1 июля 1909 по 1 января 1911 гг. временно увеличивалась полиция города Таганрога.
Окружная полиция Донской области из-за своей малочисленности также как городская в начале XX в. испытывала значительные затруднения в исполнении служебных обязанностей. Поэтому с целью усиления органов правопорядка Дона в начале 1906 г. полиция окружных станицах области (станица Урюпинская, Каменская, Усть-Медведицкая, Нижне-Чирская, Великокняжеская, Константиновская) была усилена 85 полицейскими урядниками (сержантами), содержащимися из средств войскового капитала. В составе полицейских команд окружных станиц для производства ночных разъездов и преследования преступников двое полицейских урядников “наряжались” конными, остальные — пешими.
Благодаря комплексу мероприятий, произведенных центральным и местным правительством, к 1907 г. напряженность на Дону пошла на убыль, в чем немаловажную роль сыграли работники полиции. Нормальная общественная жизнь, сокрушаемая на протяжении 1905-1907 гг. различными потрясениями, стала налаживаться и пошла своим чередом. Большая часть населения страны, недовольная беспорядками, учиняемыми “угнетенным элементом”, получила возможно приступить к каждодневному мирному труду.
Опыт борьбы с массовыми беспорядками начале XX в. не пропал даром для правительства России и руководства Министерства внутренних дел. Пожар народного негодования вспыхивал в тех местах, где недостаточно чутким был контроль полиции за состоянием общественного порядка и безопасности, где органы правопорядка работали непрофессионально, позволяя себе непростительные ошибки.
1 июля 1912 г. правительство России издало Закон “Об учреждении в некоторых местах Области Войска Донского полицейской стражи”, в соответствии с которым в станицы и волости Дона назначались 144 полицейских урядника и 375 стражников. В каждый населенный пункт назначался один урядник, в подчинении у которого находилось несколько стражников. Число стражников определялось из расчета не более одного сотрудника на каждые 2.500 человек.
Одним из последних крупных преобразований полиции, произведенных в Области Войска Донского в довоенный до 1914 г. период, было введение в Новочеркасске с 1 января 1913 г. нового штата городской полиции.
19 июля (1 августа) 1914 г. началась Первая мировая война. Большая часть мужского казачьего населения Донской области была мобилизована на фронт. Часть сотрудников полиции “строевого разряда” также ушли на войну. Тем временем в тылу нарастала негативная обстановка. Людское горе, революционная агитация, рост цен сочетались с хищническими желаниями части предпринимателей нажиться за счет войны.
Февральская 1917 г. революция прогремела для большинства провинций Российской империи как гром среди ясного неба. В обеих столицах России органы полиции, как защищающие “старый” строй, были сметены революционным движением. Пункт 5 Декларации Временного правительства от 3 марта 1917 г. провозглашал замену полиции народной милицией, подчиненной органам местного самоуправления и, руководимой выборным начальством. С начала марта 1917 г. на Дону начался процесс замены органов полиции народной милицией, которая после начала гражданской войны на территории, занимаемой Белой армией была переименована в донскую стражу. С установлением советской власти на территории бывшей Области Войска Донского стража была упразднена, а охрана правопорядка была возложена на Рабоче-крестьянскую милицию.
На примере Главного управления внутренних дел МВД России видно, что органы правопорядка регионов имеют достаточно глубокую историю становления и развития со своими юбилеями, памятными датами, которая требует изучения и увековечения в музеях милиции. Результаты исследования и их публикация в средствах массовой информации будут способствовать воспитанию новых поколений защитников правопорядка в духе преданности Отечеству, верности Закону, Присяге и Долгу, подчеркивая непрерывную преемственность полицейской службы. Ведь пока существует государство Россия при нем в интересах общества на страже Закона находится милиция (полиция). Так было, есть и будет.
??
??
??
??
12
