Организационно-правов...

монография

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РОСТОВСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

В.В. Макеев, Г.Г. Небратенко

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ СТАНОВЛЕНИЕ
И РАЗВИТИЕ ОБЩЕЙ ПОЛИЦИИ НА ТЕРРИТОРИИ
ДОНСКОГО КАЗАЧЬЕГО ВОЙСКА
(середина XVIII — начало XX вв.)
Монография
Ростов-на-Дону
2002

УДК 34(09)12
М 15

Макеев В.В., Небратенко Г.Г.
Организационно-правовое становление и развитие общей полиции на территории Донского казачьего войска (середина XVIII — начало XX вв.). Монография. — Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2002. — 244 с.

ISBN 5-89288-113-Х

Рецензенты:
кандидат юридических наук С.А. Мурашова; кандидат юридических наук А.Г. Головко.

Предлагаемая монография представляет собой попытку научного исследования организационно-правового становления и развития общей полиции на территории Донского казачьего войска (середина XVIII — начало XX вв.). Данная работа открывает первую часть исследования, посвященного истории правоохранительных органов, функционировавших на территории Донского края в дореволюционный период.
Рекомендуется профессорско-преподавательскому составу, сотрудникам органов внутренних дел, курсантам и студентам, всем интересующимся историей органов охраны правопорядка России в целом и Дона в частности.
Данная монография станет хорошим подспорьем для курсантов и студентов 1 курсов вузов МВД России и гражданских высших учебных заведений юридического профиля, углубленно изучающих учебную дисциплину “История отечественного государства и права”, а также дисциплину “История органов внутренних дел”.

Печатается по решению редакционно-издательского совета
Ростовского юридического института МВД России.

© РЮИ МВД России, 2002

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение
Глава I. Организационно-правовое становление и развитие общей полиции
в казачьих округах
§ 1. Генезис и онтология окружной полиции как самобытного института правопорядка
на Дону (вторая половина XVIII в.)
§ 2. Организационно-правовое становление окружной полиции в дореформенный
период (первая половина XIX в.)
§ 3. Совершенствование и организационно-правовое регулирование деятельности окружной полиции в пореформенный период (вторая половина XIX – начало XX вв.)
Глава II. Организационно-правовое становление и развитие городской
и промышленной полиции на Дону
§ 1. Организационно-правовое становление городской полиции в дореформенный
период (первая половина XIX в.)
§ 2. Совершенствование и организационно-правовое регулирование деятельности городской полиции в пореформенный период (вторая половина XIX — начало XX вв.)
§ 3. Генезис и онтология промышленной полиции на Дону (XIX — начало XX вв.)
Заключение
Библиография
Приложение

ВВЕДЕНИЕ

На протяжении ряда последних лет в России проводится целый комплекс реформ в различных сферах деятельности государства, общества и личности. Важнейшим их элементом является правовая реформа, предполагающая преобразование органов внутренних дел. При разработке последней значительное место уделяется воспитанию у сотрудников органов правопорядка высокого чувства патриотизма, гражданственности, соблюдения законности, этических норм и любви к выбранной профессии. Так, в “Концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации”, план реализации мероприятий которой рассчитан до 2005 г., декларируется, что одной из основных задач кадровой политики является реформирование системы деятельности по укреплению духовно-нравственных основ службы в органах внутренних дел1. В этой связи повышается значимость изучения опыта прошлых поколений и анализа деятельности полиции дореволюционной России.
Говоря о перспективах развития и реформирования органов внутренних дел Российской Федерации, правомерно обратиться к истокам их создания и развития на региональном уровне. В предлагаемом исследовании рассматривается процесс организационно-правового становления и развития общей полиции на территории Донского казачьего войска (середина XVIII — начало XX вв.). В силу особого правового статуса этого региона местные органы правопорядка формировались своим собственным, отличным от других регионов Российского государства, путем. Поэтому их история заслуживает отдельного всестороннего комплексного изучения.
Одним из достижений реформ 90-х гг. XX в. стало возрождение на территории России казачества как уникальной, самобытной социальной общности. В ряде регионов страны, где проживают потомки представителей казачьего сословия, упраздненного декретом Совета Народных Комиссаров Советской Республики “Об уничтожении сословий и гражданских чинов” от 10 ноября 1917 г., ведется работа по возрождению его исторического наследия. Например, в Уставе Ростовской области говорится, что Донское казачество — исторически сложившаяся общность в составе многонационального населения региона. Органы государственной власти и местного самоуправления в целях восстановления исторической справедливости осуществляют необходимые меры по реализации требований федерального законодательства в отношении казачества…2.
В связи с этим возник вопрос о наиболее перспективных для казаков видах государственной и муниципальной службы, одним из которых признано участие соответствующих территориальных объединений в обеспечении общественной безопасности. Представляется правильным, что совершенствование нормативной базы становления Донского казачества как субъекта реализации некоторых видов правоохранительной деятельности требует всестороннего изучения опыта конкретных форм его сотрудничества с органами власти и правопорядка, накопленного в период до 1917 г. Далеко не все из этого опыта может быть использовано в настоящее время, но для выявления исторического наследия и возможной его рецепции необходимо с помощью научного анализа реконструировать систему органов общей полиции, функционировавших на территории Донского казачьего войска, а также место и роль в этих органах казачьего населения.
Хронологические рамки исследования охватывают 40-е гг. XVIII в. — начало XX в. (до 1917 г.). Нижняя рамка определяется временем разделения территории Донского казачьего войска на шесть округов и назначением в них для управления станицами “нарочных по череду старшин”, а верхняя — принятием на Первом Большом Войсковом казачьем круге, проходившем в городе Новочеркасске в мае-июне 1917 г., “Положения об общественном управлении казачьих станиц”, которое предписывало незамедлительное упразднение сохранившихся институтов окружной полиции3.
Хронологические границы работы позволяют проследить эволюцию общей полиции на различных исторических этапах. За это время ее правовая база, штатная структура и объем реализуемых функций претерпевали неоднократные изменения. Наиболее существенные преобразования происходили в 1754, 1781, 1800, 1804, 1835, 1840, 1867, 1874, 1885, 1887, 1901, 1912 и 1917 гг.
Территориальные рамки исследования определяются границами Донского казачьего войска. В полученной казаками в 1793 г. “Жалованной грамоте об утверждении границ Земли Войска Донского” установились пределы региона, который впоследствии в административно-территориальном отношении соседствовал с Екатеринославской, Харьковской, Воронежской, Саратовской, Астраханской, Ставропольской губерниями и Кубанской областью. В 1888 г. к Донскому Войску было присоединено Таганрогское градоначальство с городом Таганрогом, а также Ростовский уезд с городами Ростов-на-Дону, Нахичевань, посадом Азов и местечком Ейское укрепление, а в 1904 г. из него было выделено Ростовское-на-Дону градоначальство в составе городов Ростов-на-Дону и Нахичевань. Сегодня территория упраздненного казачьего региона находится в пределах Ростовской, Волгоградской, Донецкой, Луганской областей, Краснодарского края и Республики Калмыкия.
Донское казачье войско — синтезированное наименование административно-территориального образования, обозначающее местность, на которую распространялась юрисдикция донских войсковых (наказных) атаманов. В законодательных актах и официальных документах чаще всего регион до 1793 г. именовался Войском Донским (или Донским Войском), с 1793 г. по 1870 г. — Землей Войска Донского, с 1870 г. по 1918 г. — Областью Войска Донского.
В предлагаемой работе сделана первая попытка комплексного изучения процесса организационно-правового становления и развития общей полиции на территории Донского казачьего войска. В течение длительного времени эта проблема являлась “белым пятном” в истории формирования и функционирования регулярных органов правопорядка Российской империи. В период до 1917 г. ей уделялось незначительное внимание. Причиной тому были особый правовой статус казачьего региона и военизированное положение существовавших в нем подразделений общей полиции. Между тем определенные сведения о процессе становления и этапах развития правовых институтов Дона все же были сохранены современниками и содержатся в ряде публикаций. Анализ работ досоветского периода позволяет нам условно разделить их на две группы: к первой относятся работы, освещающие историю казачьих войск Российской империи в целом; вторую группу трудов составляют издания, посвященные непосредственно Донскому казачьему войску.
Несомненный интерес в первой группе публикаций представляет многотомный исторический очерк “Столетие Военного министерства (1802-1902)”, выпущенный к юбилею учреждения Военно-сухопутного министерства. В одиннадцатом томе этого издания освещается процесс организационно-правового становления и развития государственных органов управления казачьими войсками, местных органов правопорядка и судебной системы, окружного и городского управления. Главная ценность этой работы — обилие фактических сведений и статистического материала. Определенный фактический материал по вопросам исследования содержится и в других работах этой группы4.
Во вторую группу трудов входят работы по истории Донского казачества. Значительную часть из них составляют публикации, подготовленные сотрудниками Областного Войска Донского статистического комитета, функционировавшего в Новочеркасске с 1836 г. по 1917 г. Деятельность сотрудников Комитета, кроме составления ежегодных статистических отчетов, была направлена на публикацию различных “Памятных книжек”, “Трудов Комитета”, “Сборников Комитета”, в которых исследовалось Донское Войско в историческом, топографическом, торговом, промышленном, сельскохозяйственном и прочих аспектах. В этих периодических изданиях встречаются отрывочные сведения об учреждениях, реализовывавших полицейские функции на Дону и в Приазовье5.
Особое место в дореволюционной историографии следует отвести многочисленным работам, опубликованным в периодических изданиях, аналитические материалы которых дают определенное представление о вопросах, исследуемых в настоящей работе6.
Таким образом, в досоветский период был накоплен значительный фактический материал, касающийся истории Донского казачьего войска, небольшая часть которого относится к деятельности местных органов правопорядка. Этот чрезвычайно ценный в научном отношении материал не утратил своего значения и в настоящее время. Вместе с тем следует отметить, что он до сих пор в должной степени не обобщался, не систематизировался и не анализировался.
Это связанно с тем, что после Октября 1917 г. советским правительством был взят курс на уничтожение казачества как этнополитического феномена, чуждого утвердившемуся политическому режиму, в результате чего интерес к исследованию казачьей темы значительно снизился. В немногочисленных работах 20-50-х гг. XX в., посвященных Донскому казачьему войску, акцентировалось внимание на доказательстве рациональной сути и консерватизма «войскового сословия», справедливости его ликвидации. В основу такого подхода были положены многочисленные работы В.И. Ленина, где казаки, как правило, изображены приверженцами самодержавия и поставлены рядом с жандармами. В статье “Горючий материал в мировой политике” В.И. Ленин пишет, что казачество выполняло полицейские функции не только внутри империи, но и играло роль “международных палачей”7. Вполне понятно, что в таких условиях всестороннее изучение исторического наследия функционировавших до 1917 г. правовых институтов Дона было невозможно, т.к. их рассмотрение в случае отхода автора от официальной точки зрения могло повлечь за собой серьезные неприятности. В результате этого опыт организационно-правового развития и деятельности органов правопорядка, функционировавших на территории Донского казачьего войска, предавался забвению, не изучался и не анализировался.
Всесторонние объективные научные труды, посвященные истории полиции дореволюционной России, а также казачеству стали появляться лишь в конце 50-х гг. XX в. Особо много публикаций по рассматриваемым проблемам было подготовлено в конце 80-х и в 90-х гг., т.к. исследователи получили более широкий доступ к архивным материалам и значительную свободу выражения своих взглядов. Анализ работ 60-90-х гг. позволяет разделить их на несколько групп.
Первую составляют фундаментальные труды по истории правоохранительных органов Российской империи. Целой плеядой ученых: А.В. Борисовым, Н.П. Ерошкиным, В.В. Лысенко, А.С. Масалимовым, Р.С. Мулукаевым, Р.В. Нарбутовым, В.П. Сальниковым, М.И. Сизиковым, А.И. Скрипилевым, К.Г. Федоровым, С.В. Филипповой, А.Н. Ярмышем и др. изучалась общая и сыскная полиция обеих столиц Российской империи, губернских и крупных уездных городов, градоначальств, а также уездов губерний, управляемых по “Общему губернскому учреждению”8. В их трудах исторический опыт правового регулирования деятельности общей полиции, функционировавшей на территории казачьих войск (в данном случае Донского казачьего войска), не подвергся комплексному изучению и анализу. Однако данные работы являются незаменимыми источниками, повествующими о составе, структуре, компетенции органов правопорядка страны и правовых реформах, которым они подвергались.
Вторая группа трудов включает работы, посвященные казачьим войскам Российской империи9. В них преимущественно анализируются аспекты, связанные с ратными подвигами, воинской службой, культурой, традициями казаков, и лишь фрагментарно затрагиваются вопросы настоящего исследования.
Третью группу составляют публикации, освещающие историю непосредственно Донского казачьего войска и Приазовья10. В них мало исследованы историко-правовые аспекты формирования и деятельности местных учреждений правопорядка. Научные труды этой группы в большинстве случаев подготовлены на основе более ранних, чаще дореволюционных, изданий научно-публицистического характера.
Таким образом, при обилии публикаций по истории Донского казачьего войска, а также об организационно-правовом становлении и развитии полиции в Российской империи, рассматриваемая проблематика до настоящего времени не получила необходимого освещения. В работах краеведческой направленности комплексно не изучались правовые стороны управления правоохранительными органами Дона. В трудах же, посвященных общей полиции России, практически не рассматривалась деятельность органов правопорядка, функционировавших на территории Донского казачьего войска.
Цель представленного исследования — выявление, рассмотрение и историко-правовой анализ закономерностей организационного построения общей полиции на территории Донского казачьего войска и правового регулирования ее деятельности. Объектом исследования является правовое положение и организация деятельности общей полиции на территории Донского казачьего войска (середина XVIII — начало XX вв.). В качестве предмета исследования выступает организационное построение, структура, штаты, компетенция органов общей полиции Дона на основе изучения содержания исторических документов, нормативно-правовых актов, архивных материалов, а также иных библиографических источников.
При проведении исследования соблюдался принцип историзма. В работе использовался системный подход, применялся метод сравнительного анализа сходных по сути фактов. В соответствии с принципом историзма события и явления, имевшие место в истории органов правопорядка Дона, рассматриваются исходя из критерия последовательности смены этапов в развитии такого правового института Российской империи, как общая полиция. Эти события и явления подвергаются анализу как относительно завершенный цикл с характерными для него определенными чертами.
Принцип историзма представляет возможность изучать каждый исторический факт и их совокупность как единый процесс зарождения, эволюции и развития во взаимодействии друг с другом, тем самым создавая необходимые условия для того, чтобы определить их внутреннее содержание и изменения на различных этапах развития. Данный принцип позволил анализировать исторические факты и явления такими, какими они были, в их многообразии. В нашем исследовании применены основы системного подхода и анализа к истории отечественного государства и права, дающие возможность отразить процесс создания и эволюции общей полиции на территории Донского казачьего войска.
Научная объективность исследования определяется использованием и сопоставлением ряда источников, большая часть из которых относится к числу нормативно-правовых актов, содержащихся в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗ), Своде законов Российской империи, Собрании узаконений и распоряжений правительства. Авторами был произведен всесторонний анализ всех наиболее значимых законодательных актов, затрагивающих изучаемую проблему. Кроме того, в работе были использованы документы из фондов Государственного архива Ростовской области (ГАРО), Центра документации новейшей истории Ростовской области (ЦДНИРО).
В работе предпринята попытка комплексного исследования процесса возникновения, организационно-правового становления и развития общей полиции на территории Донского казачьего войска с учетом изменения внутриполитической обстановки в регионе и реформирования всей полицейской системы в России. Акцент сделан на выявление специфики организации деятельности и формирования правовых основ управления общей полицией, а также определение особенностей ее кадрового комплектования в исследуемом регионе. В монографии достаточно полно рассмотрены полицейские функции, выполняемые органами правопорядка Дона на всем историческом пути их существования. В работе использованы и проанализированы ранее неизвестные и впервые вводимые в научный оборот нормативные акты и архивные документы.
Беспристрастное и объективное исследование исторических документов позволяет воссоздать действительную картину организации работы общей полиции Донского края. Проблема исследования рассматривается с учетом последних достижений историко-правовой науки, теории государства и права, истории правовых учений. В частности, это относится к теоретическому положению о способности системы органов внутренних дел (исторический аспект) к адаптации в среде функционирования, которое подтверждается исторической практикой именно в условиях конкретного казачьего региона.
Данное исследование вносит определенный вклад в углубление научных знаний о структуре и правовых основах организации и деятельности общей полиции в одном из регионов Российской империи, обладавших особым правовым статусом. В работе освещаются не рассматриваемые ранее в научной литературе вопросы правового регулирования деятельности органов правопорядка на территории Донского казачьего войска во второй половине XVIII — начале XX вв. и их специфика с учетом влияния этнографического фактора казачьего региона. Результаты научного исследования в историческом аспекте могут быть использованы в процессе совершенствования правовой базы, организации и деятельности органов внутренних дел субъектов Российской Федерации и республики Украина, на территории которых компактно проживают потомки донских казаков, а также в процессе выработки оптимальных форм участия территориальных объединений казачества в реализации правоохранительной функции государства.
Материалы монографии имеют определенное прикладное значение для отраслевых юридических наук и могут быть использованы в процессе преподавания учебных курсов по “Общей истории”, “Истории отечественного государства и права”, “Истории органов внутренних дел” в учебных заведениях МВД России, а также специального курса “История донского казачества”. Они могут быть полезны для повышения эффективности патриотического воспитания молодежи.
Особую актуальность работе придает тот факт, что 21 сентября 2002 г. (8 сентября по старому стилю) Министерству внутренних дел Российской Федерации исполнится 200 лет. Данное исследование может быть использовано рядом кадрово-воспитательных подразделений органов внутренних дел Ростовской и Волгоградской областей как фактический материал, повествующий об учреждениях, реализовывавших правоохранительные функции во вверенных им районах в период до 1917 г. включительно.

Глава I
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ СТАНОВЛЕНИЕ
И РАЗВИТИЕ ОБЩЕЙ ПОЛИЦИИ
В КАЗАЧЬИХ ОКРУГАХ

§ 1. Генезис и онтология окружной полиции как самобытного института
правопорядка на Дону (вторая половина XVIII в.)

В середине XVIII в. Донское казачье войско являлось обособленным административно-территориальным образованием на Юге Российской империи, большая часть отраслей управления которым не регламентировалась в законодательных актах, находясь в сфере действия обычного права, а меньшая — регулировалась императорскими (именными) и сенатскими указами. По структуре местное казачье население состояло из двух основных социальных групп: “войсковая старшина” и “рядовые казаки”. Особенностью их правового положения являлось то, что коренные жители Войска не платили “подушного оклада”, в его пределах обладали правом беспошлинной торговли, безналогового использования земельного фонда, недр, речных и лесных ресурсов. На Дону также селились и проживали выходцы из Малой России — “донские черкассы”. Будучи не связанными узами крепостной зависимости “черкассы” все же относились к “подлому сословию” (т.е. подлежавшему государственному налогообложению). Поэтому в 1763 г. они были «записаны в семигривенный подушный оклад”11. Деньги, получаемые с черкасс, поступали в “Комиссариатский приход”, размещенный в крепости Св. Дмитрия Ростовского12. Кроме казаков и “черкасс” на Дон пробирались и нелегально селились самовольно ушедшие от помещиков “беглые” крепостные крестьяне. Также в пределах края кочевало около 500 кибиток с калмыками и некоторое количество “базовых татар”, компактно проживавших в городе Черкасске.
Внутреннее управление Донского казачьего войска определялось “обычным войсковым и станичным правом”, источники которого можно классифицировать на “рассудок войскового, станичных атаманов и войсковых старшин”, “предшествовавшие примеры” и “обыкновения казаков”. Большинство общеимператорских нормативных актов являлись необязательными к исполнению на территории Войска, если в них прямо не предписывалось, что они распространяют свое действие, кроме прочего, и на Войско Донское. Главой местной администрации являлся назначаемый императором “войсковой атаман”, при котором состояли два “войсковых есаула” и “войсковой дьяк”. При атамане также находилось многофункциональное исполнительно-судебное учреждение, выполнявшее обязанности регионального правительства — “Войсковая канцелярия”. “Вначале по должности в нее входили старейшины от всех станиц и все старшины в качестве депутатов, но примерно с 1760 г. старшины стали призываться в правительство по назначению атамана”13. К 1754 г. для удобства управления текущими делами Канцелярия уже была разделена на три части (подразделения): военная, гражданская и уголовная14.
Доведение царских и сенатских указов, грамот Войсковой канцелярии до сведения жителей станиц Донского Войска осуществлялось назначенными войсковым атаманом курьерами — “нарочными по череду старшинами”. Они же осуществляли поиск в станицах “беглых” крепостных крестьян, а также некоторые административно-полицейские функции в отношении лиц, их приютивших. “Первое время нарочные старшины действовали от случая к случаю, но вскоре их стали назначать регулярно”15. Уже в 40-х гг. XVIII в. атаман Ефремов Д.Е. разделил территорию Войска Донского на шесть округов, во главе которых назначил регулярных нарочных старшин. Они были снабжены особой инструкцией, “чтоб каждый при своих определенных местах приход беглых, всемирно наблюдая, предостерегал”. Нарушителей норм крепостного права под конвоем отправляли в Новохоперскую крепость Воронежской губернии16.
Нарочные старшины назначались в округа не по принципу очередности, а по личному усмотрению войскового атамана с заменою через один-два года. Они на “станичных кругах” зачитывали указы и грамоты, брали у наиболее почитаемых станичников расписку об ознакомлении с ними. Таких казаков называли “подписными стариками”, а в последствии — “выборными”17. Кроме выдачи расписок “подписные старики” производили “смотрение, чтоб никто не укрывал беглых, беспаспортных и шатающихся людей”.
В 50-60-е гг. XVIII в. институт «нарочных старшин» приобрел более регулярные формы, а сами начальники казачьих округов стали именоваться “сыскными старшинами”. Под их руководством в каждом округе Донского Войска функционировали “канцелярии старшин по сыску беглых”, включавшие писаря и караульную команду. Сыскной старшина постоянно проживал в одной из станиц округа, где строилась “войсковая изба” с двором и острогом. Если сыскной старшина переходил в другую станицу, то “войсковая изба” разбиралась на части и перевозилась на новое место. Содержание войскового двора с сыскным старшиной производилось за счет станицы, в которой они располагались. Она же для службы в канцелярии и при окружном остроге выделяла писаря и караульных казаков. На сыскных старшин возлагалось выявление крепостных крестьян, незаконно покинувших дворянские поместья и поселившихся в землях донских казаков, их высылка, уничтожение жилища. Кроме того, в компетенцию старшин входили дела о казачьем населении: доведение до станичников указов и грамот, контроль за их выполнением, расследование “судных дел”, рассмотрение “тяжб и жалоб”, мобилизация казаков на службу и т.д.18  По различным направлениям деятельности сотрудники “канцелярий старшин по сыску беглых” реализовывали административно-полицейские, военно-мобилизационные, следственно-судебные и некоторые другие функции.
В 1775 г. в Российском государстве по инициативе императрицы Екатерины II началась губернская реформа. Юридическим актом, определившим направления преобразований, сталo “Учреждение для управления губернией”, утвержденное Указом от 7 ноября т.г.19  “Согласно Учреждению для управления губерний в 1775 г. была создана сельская (земская — М.В., Н.Г.) полиция… . В каждом уезде местные дворяне на своих собраниях выдвигали несколько кандидатур в так называемый “нижний земский суд”, исполнявший административно-полицейские и судебные функции. Члены нижнего земского суда и их руководитель — земский исправник (называвшийся также капитаном-исправником) утверждались в своей должности губернатором. Ему же через губернское правление и подчинялся нижний земский суд, состоявший из трех-четырех заседателей и капитана-исправника”20.
На Донское казачье войско правовой кодифицированный акт “Учреждение для управления губерний” не распространялся, и так называемая “сельская полиция” не создавалась. Это объясняется тем обстоятельством, что правовое положение региона, казачьего и прошлого «иногороднего» населения в первой половине XVIII в. еще не было определено. Кроме того, в Войске применялось обычное право. Тем не менее в рассматриваемый период реформа местного управления на Дону все же была произведена. В соответствии с Указом “О создании Гражданского Правительства” от 14 февраля 1775 г. государственное управление регионом вверялось Новороссийскому генерал-губернатору князю Потемкину Таврическому. По военной части Донское Войско находилось в компетенции Военной коллегии. При войсковом атамане взамен Войсковой канцелярии по типу “губернского правления” образовывалось многофункциональное коллегиальное учреждение — “Гражданское правительство”. Свою деятельность оно осуществляло на базе “общероссийского законодательства” — “по генеральному во всем государстве установлению с соблюдением всех привилегий, данных оному Войску”21.
В начале 80-х г. XVIII в. по инициативе Новороссийского генерал-губернатора князя Потемкина Таврического и войскового атамана Иловайского А.И. на Дону осуществлялась реорганизация “канцелярий старшин по сыску беглых”. На их базе по типу нижних земских судов создавались новые учреждения правопорядка — “сыскные начальства”22. Они состояли из руководителя — сыскного начальника, нескольких сыскных старшин (судей), экспедитора для производства этапирования “беглых крестьян”, писаря с писцами, караульной команды для охраны и конвоирования “колодников”. Сыскные начальники и старшины ввиду малочисленности наличного (не находящегося на воинской службе) донского дворянства не избирались, а назначались войсковым атаманом из числа войсковой старшины “по представлению нескольких достойных людей Войска”, при этом срок их службы чаще всего колебался от года до двух. Денежного содержания за ее несение не полагалось, но по завершению выдавалось единовременное вознаграждение (см. приложение № 1).
Главной причиной преобразования “канцелярий старшин по сыску беглых” было то, что в условиях быстрого экономического развития региона, расширения торговых отношений, стремительного роста населения казачьих городков-станиц, увеличения числа владельческих слобод и хуторов, социального расслоения общества управление несколькими станицами округа, уголовное преследование преступников, организация охраны общественного порядка и “благочиния”, рассмотрение “тяжебных дел” было непосильно одному только сыскному старшине, поэтому войсковой атаман для управления округами Войска Донского стал назначать нескольких чиновников и разукрупнил сами округа”. К четвертой переписи населения 1782 г. на Дону функционировали Кочетовское, Цымлянское, Чирское, Калачинское, Казанское, Нижне-Донское, Верхне-Донское, Хоперское, Медведицкое, Бузулуцкое сыскные начальства23. На них, кроме прочего, возлагалась реализация в отношении казачьего и неказачьего населения административно-полицейских и некоторых судебных функций.
В 1793 г. императрица Екатерина II даровала Донскому Войску “Жалованную грамоту об утверждении границ Земли Войска Донского”24. К грамоте прилагалась карта с границами нового административно-территориального образования — Земли Войска Донского. С утверждением Жалованной грамоты Донское Войско приобрело статус полноправного регионального субъекта внутригосударственных правоотношений, равнозначный статусу губернии. Законодатель определил место Донского казачьего войска в вертикали государственной власти.
В 1796 г. на Российский престол взошел император Павел I (1796-1801 гг.) В ряде случаев его внутренняя политика сводилась к отмене преобразований в государственном управлении прошлых лет. В отношении Донского казачьего войска осуществлялся курс на приближение его правового статуса к положению губерний. Казачий регион перешел в ведение Сената (по судебной и полицейской части) и Военной коллегии. Одним из первых распоряжений Павла I относительно Войска Донского явилось упразднение “Войскового гражданского правительства”, а 6 ноября 1797 г. Сенат издал Указ “Об утверждении прежних постановлений в Донском Войске и о восстановлении Войсковой канцелярии”. Войсковая канцелярия была восстановлена как совещательный, исполнительный и судебный орган под председательством атамана, состоявший из всех старшин Войска Донского. На рассмотрение в Войсковую канцелярию также поступали дела внутреннего административно-хозяйственного управления Войском Донским”25. Указом от 12 декабря 1796 г. “в видах водворения порядка и утверждения в вечную собственность владельца крестьян” на территорию Донского казачьего войска было распространено действие крепостного права26. В соответствии с Указом от 22 сентября 1798 г. за “служивой войсковой старшиной” (старшие и младшие офицеры казачьих полков) закреплялись права потомственного или личного дворянства27.
Одновременно с реформированием “войскового управления” на Дону проводилось дальнейшее определение и детализация организационно-правового статуса сыскных начальств. В конце XVIII в. территория Донского Войска была разделена на одиннадцать округов. В компетенции сыскных начальств находились все отрасли управления подведомственными станицами, начиная от записи призывников в казачьи полки и заканчивая сферою деятельности полиции, особенно сыском и высылкой “беглых” крепостных крестьян.
В 1797 г. войсковой атаман Орлов В.П. разработал специальную инструкцию, регламентировавшую правовое положение и компетенцию окружных органов правопорядка. К ней прилагалось сопроводительное письмо: “По Войсковому ведомству в сыскных начальствах положено быть в каждом по три судьи (сыскной начальник и два сыскных старшины. — М.В., Н.Г.), которым жалованье определено из станичных доходов… А чтобы они старались об успешном исполнении дел и справедливом разбирательстве между тяжущимися, о немедленном удовольствии обиженных и о привлечении виновных к суду, то для этого: 1-е их снабдить специальными инструкциями, 2-е наблюдать, чтобы в оные определялись люди достойные, будет же кто в противозаконном деянии замечен, то — судить и поступать с ними по Закону”28. Концептуальной задачей членов “начальств” являлось “прекращение злобы и распрей, доставление людям законной, честной и безтяжебной жизни”. Они обязывались “осуществлять свои полномочия исправно с крайним расчетом и всегда прилежно, воздерживаясь от злоупотреблений, взяточничества и обид”.
Инструкция 1797 г. содержала некоторые уголовно-процессуальные и гражданско-процессуальные нормы. В соответствии с ней по всем предписаниям, направленным из Войсковой канцелярии, “касающимся пользы службы и государственных интересов”, “начальства” обязывались в течение трех дней приступить к их исполнению, а по завершении работ — немедленно докладывать29. По делам частного обвинения “в обидах, бесчестии и проч.” “словесное” разбирательство проводилось в срок не более восьми дней. Предварительное расследование “криминальных дел” возбуждалось безотлагательно. “Изловленных преступников” подвергали допросу, выясняя время, место, обстоятельства преступления, “доводя обвиняемых увещеванием и околичностями до показания истины”. В то же самое время, за всеми “проходившими по делу” людьми, названными в допросе, посылался караул. Всех задержанных опрашивали порознь, а потом устраивали очную ставку. Полученная информация документировалась в рапортах. После завершения следствия изобличенных в преступлении заковывали в колодки и под “крепкой стражей” со всеми документами для дальнейшего решения судьбы отправляли в Войсковую канцелярию, размещавшуюся в Черкасске30.
По нетяжким правонарушениям наказание выносилось непосредственно в сыскных начальствах. Если проступок совершался станичным атаманом или членом станичного суда — “выборным стариком”, то их содержали под домашним арестом. Рядовых казаков секли плетями, а “донских черкасс” били “кошками”. В ряде случаев уголовное преследование просто прекращалось: “Сговорных по разным касательствам (просьбам. — М.В., Н.Г.) отдавали по резолюциям в станицы на верные поруки или по не отысканию таких, и смотря по делу задерживали по резолюции под караулом”31.
Сыскные начальства выполняли функции судебных органов. В роли суда второй инстанции они рассматривали гражданские иски жителей подведомственных поселений, недовольных решением станичного суда, на сумму не более 50 рублей. Высшей апелляционной инстанцией по отношению к сыскным начальствам являлась Войсковая канцелярия. Сторона гражданского процесса, неудовлетворенная постановлением “начальства”, для подачи апелляции получала “на руки” копии материалов дела и отправлялась “судиться” в Черкасск.
Кроме выполнения административно-полицейских и судебных функций сыскные начальства надзирали за исправностью мостов, переправ, почтовых трактов и других жизненно важных сооружений, а также обеспечивали транзит регулярных воинских подразделений по территории Донского Войска на Кавказ и обратно. Перечисленные обязанности были перенесены в Инструкцию 1797 г. из “Учреждения для управления губерний”: статья № 245 “О смотрении за исправностью и чистотою дорог и мостов” и ст. № 246 “О проводе воинских людей через уезд”32.
Таким образом, сыскные начальства оказались перегружены выполнением разноплановых обязанностей, часть из которых не имела ничего общего с реализацией полицейских функций. Загруженность была так велика, что временами для службы в “начальствах” дополнительно к имевшемуся штату привлекались войсковые старшины, находившиеся “по домам” в отпуске из воинских казачьих полков. Они “употреблялись” для решения дел меньшей важности и для исполнения “должностей менее нужных и коих исполнять времени недостает, соблюдая, чтоб исполнялось поручаемое по точности предписания и в самой истине…”33.
Несмотря на такую загруженность, число правоохранительных учреждений Дона не только не увеличилось, а уменьшилось. 21 июня 1798 года Войсковой канцелярией было проведено укрупнение сыскных начальств. Два учреждения из одиннадцати были упразднены. Территория Донского казачьего войска оказалась размежеванной между девятью “начальствами”: Первым, Вторым, Третьим, Четвертым — Донскими, Нижне-Хоперским, Верхне-Хоперским, Бузулуцким, Медведицким и Донецким, при этом Нижне-Хоперское и Бузулуцкое подчинялись соответственно Четвертому Донскому и Верхне-Хоперскому сыскным начальствам (к началу 1799 г. они были упразднены)34.
Производство дел в окружных органах правопорядка Дона по-прежнему осуществлялось частично на основе императорских и сенатских указов, войсковых грамот и различных инструкций, а чаще всего на основе “обычного права донских казаков”. В то же самое время Военная коллегия стала требовать от войскового атамана, чтобы сыскные начальства функционировали “по императорским законам”35. Во исполнение этого 11 декабря 1799 г. Войсковая канцелярия издала “грамоту”, которая гласила: “… дела уголовные и межевые должны решаться на законном основании, сыскные начальства при вынесении приговоров должны руководствоваться российскими законами”36. В результате уголовно-правовые и земельные правоотношения были выведены из сферы “обычного права”. Остальные отрасли юриспруденции по-прежнему регулировались только “обычаями”.
Бремя государственных дел по управлению казачьим регионом по-прежнему лежало на Войсковой канцелярии. Последняя возложила материальное содержание окружных органов правопорядка на казачьи станицы. Те, в свою очередь, обеспечивали сыскные начальства всем необходимым, начиная от предоставления писарей и караульных казаков, заканчивая строительными материалами, дровами на зиму, продуктами питания и т.д. Наибольшие убытки несли те станицы, в которых непосредственно размещались “начальства”. С целью сокращения издержек в 1799 г. Войсковая канцелярия издала грамоту, запрещавшую сыскным начальствам во вверенных округах строить более одного “войскового двора”. Имевшиеся сверх того сооружения продавались. “Окружным присутствиям” вменялось ежегодно менять свою дислокацию, переезжая в новую станицу. В 1800 г. была составлена опись всем строениям сыскных начальств и разработан типовой проект “войскового двора”, состоявшего из канцелярии и спального помещения сыскного начальника, архива, тюрьмы, караульного помещения, “погреба-ледника” и кухни37.
В том же году правительство императора Павла I продолжило законотворческую работу по приближению статуса Донского казачьего войска к правовому положению губернии. Указом Сената от 11 июня 1800 г. при Войсковой канцелярии учреждалась должность “войскового прокурора” на правах губернского (см. приложение № 40)38. Назначенный на нее коллежский советник Миклашевич отметил, что в Войсковую канцелярию поступает огромное количество дел, с которыми последняя не в состоянии разобраться “на законном основании”39. 2 (6) сентября 1800 г. вышел Указ Сената “О назначении присутствующих в Войсковую канцелярию Донского Войска и об учреждении зависящих от оной Канцелярии экспедиций…” (см. приложение № 41)40. На его основании образовывались “Экспедиция криминальных дел”, “Экспедиция гражданских и тяжебных дел” и “Экспедиция казенных дел, касательно податей казенных”. Каждая экспедиция включала трех “способных и благонадежных” донских чиновников и необходимого числа “канцелярских служителей”. Производство дел в экспедициях осуществлялось только на основе “общих учреждений Всероссийской империи”. Обычное войсковое право не применялось. За этим следил войсковой прокурор. “Приговоры” экспедиций вступали в силу “после утверждения оных Войсковой канцелярией и не ранее того”.
8 октября 1800 г. был издан императорский Указ “О прибавке к Войсковой канцелярии, сверх прежде назначенных, еще трех Экспедиций” (см. приложение № 42)41. В соответствии с ним были созданы “Экспедиция межевых дел”, “Экспедиция полиции в городе Черкасске” и “Экспедиция сыскное начальство, соответствующее земскому суду”. На них распространялись организационные положения Указа от 2 (6) сентября т.г. “Экспедиция сыскное начальство” не являлась унитарным учреждением, а состояла из семи окружных органов правопорядка (см. приложение № 2). Законодатель признал факт их существования. Сыскные начальства по правовому статусу официально были приравнены к нижнему земскому суду губернии Российской империи. Некоторые нормы “Учреждения для управления губерний” 1775 г. в части, касающейся “должности нижнего земского суда”, была распространена на территорию Донского казачьего войска.
Процесс зарождения окружной полиции Дона как самобытного института правопорядка завершился в 1800 г. С момента вступления в силу Указа “О прибавке к Войсковой канцелярии, сверх прежде назначенных, еще трех Экспедиций” сыскные начальства начали формироваться в качестве регулярных органов “общей полиции”, исполнявших полномочия исполнительной, судебной, в некоторых случаях даже законодательной ветвей власти. Теперь перед законодателем возникла задача по более детализированной регламентации их организационно-правового положения. Ее разрешение было отложено на последующие десятилетия.
В ноябре 1800 г. войсковым атаманом Орловым В.П. была произведена одна из последних реорганизаций, касавшихся сыскных начальств, осуществленных в правление императора Павла I. Из-за перемещения “войсковых дворов” с прежних мест в другие станицы изменились районы дислокации органов полиции. На карте Земли Войска Донского появились Первый и Второй Донские, Усть-Медведицкий, Хоперский, Миусский, Донецкий и Черкасский (Аксайский) округа42. Ввиду резкого увеличения потока гражданских и “тяжебных” дел, поступавших в Войсковую канцелярию, на сыскные начальства было возложено рассмотрение исков на сумму свыше 50 но не более 200 рублей. Число должностей чиновников в “начальствах” увеличилось с трех до четырех. Основная обязанность главного из них была определена так: “…должен иметь попечение об исправности по ведомству своему внутренней полиции и в случае неисправности нести ответственность за все дела, а в судопроизводстве непременно сохранять порядок, опираясь на поступившие общеимперские узаконения”43.
Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что во второй половине XVIII в. на территории Донского казачьего войска проходил процесс зарождения штатной полиции в округах. До конца XVIII в. в него не вмешивалось российское правительство, и донские органы правопорядка формировались местной администрацией как самобытные правовые институты. В 40-х гг. XVIII в. сформировался институт “нарочных старшин”, а в 50-х гг. казачьи станицы по территориальному принципу были подчинены вновь созданным “канцеляриям старшин по сыску беглых”. Деятельность последних не регламентировалась российским законодательством, а осуществлялась на базе “войсковых грамот” и “обычного права донских казаков”.
С 1775 г. на основе “Учреждения для управления губерний” в уездах Российской империи начала формироваться “земская полиция”. В Донском казачьем войске по причине его неоформленного правового статуса “земская полиция” не была создана. Однако в начале 80-х гг. “канцелярии старшин по сыску беглых” были преобразованы по типу нижних земских судов в “сыскные начальства”. Последние первоначально функционировали на основе “войсковых грамот”, инструкций атамана и “обычного права”.
В 80-90-х гг. XVIII в. сыскные начальства еще не оформились как регулярные органы общей полиции, и их правовое положение не было официально определено. Однако, на наш взгляд, в рассматриваемый период деятельность “начальств” приобрела более профильный характер. Указом императора Павла I от 8 октября 1800 г. сыскные начальства по правовому положению официально были приравнены к нижним земским судам. Производство дел в них предписывалось осуществлять на базе российского законодательства. Хотя “обычное право” не было искоренено и в ряде случаев применялось в качестве юридического источника. С момента вступления в силу вышеназванного Указа процесс зарождения окружной полиции на территории Донского казачьего войска завершился, и она начала формироваться в качестве регулярного института правопорядка на базе юридических актов центрального правительства.

§ 2. Организационно-правовое становление окружной полиции
в дореформенный период (первая половина XIX в.)

В начале XIX в. Донское казачье войско в составе Российской империи сохраняло обособленный административно-территориальный статус, регламентируемый рядом нормативно-правовых актов. Последние регулировали далеко не все отрасли “войскового управления”, и “законодательство о донских казаках” имело множество правовых пробелов. Положение казачьего населения на Дону к началу XIX в. было таково, что требовало всесторонних реформ. Наиболее характерными чертами этого положения являлись: 1) преобладающее значение войскового чиновничества; 2) неудовлетворительная организация войскового управления; и 3) почти полное отсутствие законодательных актов о порядке управления казачьим населением, а также о существе и пространстве прав этого населения44.
12 марта 1801 г. на Российский престол вступил император Александр I. Наступило “десятилетие преобразований”. Они затронули все отрасли управления страной. “Реформа нового царствования коснулась жителей тихого Дона, но, можно сказать, и весь строй жизни казаков, управления и отношений к правительству стал видоизменяться… В это время Донскому Войску были привиты те начала, которые заменили собою обычное, действовавшее доселе на Дону в большинстве случаев, право и, писаные узаконения высочайшей власти явились нормой жизни донцов на долгий последующий период”45.
Одним из первых изданных в правление императора Александра I нормативных актов, направленных на преобразование внутреннего устройства казачьего региона, стал Указ “Об учреждении в Донском и Уральском Войсках Войсковой канцелярии” от 25 февраля 1802 г.46 Он предписывал преобразование Войсковой канцелярии по типу Гражданского правительства, действовавшего в Донском Войске с 1775 г. по 1797 г. Состоявшие при Канцелярии экспедиции, за исключением “полицейской в городе Черкасске” и сыскных начальств, были упразднены. Последние, “дабы облегчить всем войсковым обывателям доставления правосудия”, были преобразованы в “виде уездных и земских судов в соединении”47.
Указ от 25 февраля 1802 г. расширил компетенцию сыскных начальств “по кругу лиц” и объему реализуемых функций за счет передачи в их ведение вопросов, прежде рассматриваемых экспедициями. Если ранее (с октября 1800 г.) на правах нижних земских судов они реализовывали административно-полицейские и частично судебные функции (по проступкам, менее тяжким преступлениям и гражданским искам) в отношении рядовых казаков и проживавших на Дону крестьян, то теперь “начальства” на правах “уездных и земских судов в соединении” стали рассматривать еще и дела о “донских чиновниках” — дворянах, признанных таковыми Указом от 22 сентября 1798 г., а также в полной мере осуществлять следственно-судебные функции. Ввиду малочисленности в среде казаков “благородного сословия” в Войске Донском не было создано самостоятельных равнозначных уездному суду учреждений, существовавших в губерниях Российской империи. Сыскные начальства оказались отягощены уголовными, “тяжебными”, “межевыми”, “податными” делами, выполняя кроме административно-полицейских еще и следственно-судебные функции. В результате этого часть судебная оказалась неотделенной от полицейской части. Чиновники, осуществлявшие предварительное следствие по должности заседателей уездного суда, производили вынесение судебных решений48.
После реализации вышеозначенного Указа в Донском Войске по инициативе войскового атамана Платова М.И. был введен новый штат сыскных начальств, каждое из которых (кроме Черкасского) включало начальника, одного старшего и трех младших асессоров, экспедитора, повытчика (начальник канцелярии), протоколиста, десять писарей и четырех писцов, а также караульно-разъездную команду в двадцать-тридцать находившихся на внутренней службе в Войске казаков (см. приложение № 17)49.
При Черкасском сыскном начальстве, расположенном в станице Аксайской, дополнительно “для полицейского наблюдения станицы по причине многолюдства, по преимуществу занимавшегося торговым промыслом, требующим особого устройства, а в особенности по причине проезда туда по соединению многих трактов (дорог. — М.В., Н.Г.) беспрерывного великого числа людей и важных особ” была введена должность “пристава Аксайской станицы”50. В его компетенции находился только окружной центр, а в ведении сыскного начальника — все остальные станицы округа.
Сыскной начальник каждого из “начальств” осуществлял общее управление “присутственным учреждением”, выносил “приговоры по проступкам, ущербам, взысканиям и убыткам”. Его постановления могли быть обжалованы Войсковой канцелярией в кассационном порядке или по апелляции одной из сторон процесса. По вопросам реализации правоохранительных функций “начальнику” была предоставлена возможность взаимодействовать с другими окружными сыскными начальствами Донского Войска и уездными полицейскими учреждениями соседних губерний. В своей правоохранительной деятельности он руководствовался “Учреждением губерний 1775 г.”: главой XV “Об уездном суде и его должности”, главой XVII “О должности нижнего земского суда” и главой XVIII “О должности земского исправника или капитана”51.
Старший асессор — заместитель сыскного начальника и один из младших асессоров постоянно находились в резиденции – в “войсковом дворе” окружной полиции, производя расследование преступлений, совершенных в подведомственных станицах, а также в качестве заседателей, участвуя в вынесении судебных решений. В дальнейшем материалы уголовных дел отправлялись “на ревизию” в Войсковую канцелярию. Еще два младших асессора “в облегчение жителям, дабы они не имели нужды отрываться от работы и ездить в начальство”, сами разъезжали по станицам и при получении информации о совершении преступлений осуществляли первоначальные следственные действия, розыск, опрос подозреваемых и свидетелей. Кроме того, они рассматривали “тяжбы” и выполняли иные поручения вышестоящего руководства52.
6 мая 1802 г. впервые в истории правоохранительных учреждений Дона войсковым атаманом на демократических принципах были организованы и проведены выборы чиновников в сыскные начальства53. Они проходили одновременно с выборами в Войсковую канцелярию. Для их осуществления в столицу Войска Донского — город Черкасск были приглашены отставные и отпускные из армейских подразделений “господа офицеры из казаков”. Офицеры, находившиеся на действительной службе вне пределов донских земель, участия в выборах не принимали. На должности начальников и асессоров (заседателей) окружной полиции выдвигались “люди достойные и благородные”, чаще отставные54. Дворяне, набравшие наибольшее количество голосов, утверждались в своих новых должностях Сенатом и приводились к присяге: “…чтоб старались бы в производстве решений дел, поступая по силе государственных узаконений, по долгу без малейшего пристрастия, объявляя по делам тяжебным решения…, а о делах уголовных, которые подлежат ведомством повсеместно давать знать и доносить в Войсковую канцелярию”55.
Указ Правительствующего Сената “О преобразовании Войскового правительства” от 29 сентября 1802 г. ограничивал срок службы “донских чиновников” в должностях сыскных начальников и заседателей тремя годами. После его истечения назначались новые выборы56. Однако забегая вперед, следует отметить, что в дальнейшем, ввиду отсутствия на Дону постоянно действовавших дворянских собраний, баллотировка и назначение на должности чиновников окружной полиции до 1817 г. производилась только по личному усмотрению войскового атамана. “На многочисленные просьбы войскового атамана Платова М.И. об открытии дворянского депутатского собрания и разрешении чиновникам выбирать из своей среды войсковых и окружных депутатов на правах губернских и уездных предводителей дворянства правительство отвечало отказом”57.
8 сентября 1802 г. Александром I был принят юридический акт, определивший место общей полиции в системе учреждений управления Российской империей. В этот день был подписан Манифест “Об образовании министерств”, которых по числу было восемь58. Среди них — Министерство внутренних дел и Министерство военно-сухопутных сил (с 1808 г. — Военное министерство). Первое осуществляло высшее управление общей полицией. Второе так или иначе обеспечивало охрану общественного порядка силами воинских подразделений. “С созданием в 1802 г. Министерства внутренних дел было восстановлено централизованное полицейское управление в империи. МВД руководило не только городской и сельской (земской) полицией, но и объединяло, координировало организацию и деятельность ведомственной полиции, что позволяло более эффективно осуществлять государству в целом функции охраны общественного порядка и внутренней безопасности, оперативнее вносить организационно-функциональные изменения”59.
Манифест “Об образовании министерств” предписывал всем военным и гражданским губернаторам с вопросами по “части гражданской и полицейской” обращаться непосредственно в Министерство внутренних дел60. Войсковой атаман по правовому положению приравнивался к военному губернатору. “По всем предметам, относящимся до гражданского благоустройства, он был обязан сноситься с Министерством внутренних дел на общем основании”61. С 1802 г. Донское казачье войско в высшем административно-полицейском отношении подчинялось Министерству внутренних дел (с 1811 г. по 1819 г. — Министерству полиции).
В 1803 г. по инициативе “войскового руководства” были изменены границы дислокации сыскных начальств и места размещения некоторых резиденций — “войсковых дворов”. Полицейские учреждения располагались на принципиально новой территории, но сохранили прежние названия: Черкасское (Аксайское), Донецкое, Усть-Медведицкое, Первое и Второе Донские, Хоперское и Миусское сыскные начальства. К району ведения последнего была присоединена прибрежная с Азовским морем территория, считавшаяся до этого просто пустопорожней войсковой землей, не имевшей никакого административного управления. Центр округа был перемещен в слободу Большая Керсановка62. В том же году в малозаселенную местность на левобережье реки Дон (задонская часть Черкасского округа) началось переселение улусов калмыков. Весною они кочевали по реке Кагальнику и Салу, летом — Большой и Малой Куберлам и Гашуну, осенью — в окрестностях Манычских соляных озер, зимою — по реке Маныч63.
С целью установления полицейского контроля над калмыцким населением Дона Войсковая канцелярия учредила особую должность Калмыцкого пристава из “нарочито-благонадежных штаб-офицеров”. Приставу было дано наставление иметь “неусыпное попечение о исправлении их нрава и уединении от воровства, и чтобы особенным старанием доводил он до прежних правил жизни, в которых они были полезны отечеству”64. Все калмыцкое население разделялось на сотни во главе с сотником и двумя пятидесятниками, избираемыми “сотенным обществом” из своей среды. “Калмыцкий пристав и сотники суть органы административно-полицейского управления донскими калмыками, находившимися в непосредственном подчинении высшей войсковой администрации”65.
В 1806 г. управление калмыцкими поселениями Донского Войска получило более четкую организацию. Малозаселенная “задонской сторона” была выделена из Черкасского округа, и из нее образовалась новая административно-территориальная единица — “Калмыцкое кочевье”, подразделявшееся на Верхний, Средний и Нижний улусы. Верхний и Нижний улусы состояли из четырех “сотен”, а Средний — из пяти. Все “сотенные общества” калмыков подразделялись на несколько “хотунов”, включавших двадцать пять и более кибиток. Во главе кочевья по усмотрению войскового атамана назначался старший офицер (штаб-офицер) из “донских чиновников” — Калмыцкий пристав. Ему в помощь выделялся один младший офицер (обер-офицер) (см. приложение № 4). “Внимание пристава было обращено на то, чтобы строго проследить за распределением земельных участков для сотен, размеры которых не должны были превышать 20 верст, определить и указать точные их границы и запретить калмыкам выходить за пределы своих сотенных территорий. Также были определены строгие границы для хотунных кочевий. Ответственность за нарушение этих правил возлагалась на сотников и хотунных приказных. Кроме того, была введена коллективная ответственность в рамках хотуна”66.
Новое административно-территориальное устройство не предусматривало назначение руководителей улусов, и они находились в непосредственном ведении Калмыцкого пристава. “Сотники, пятидесятники и хотунные приказные избирались из служилых и зажиточных отставных калмыков на собрании населения сотен и хотунов. Они были наделены гражданскими, военными и полицейскими полномочиями. Калмыцкое руководство в сотнях и хотунах должно было заниматься конкретной реализацией указаний вышестоящих инстанций, подготовкой калмыков-казаков на службу и направлением укомплектованных партий к местам сборов донских полков, налаживанием во вверенных им сотнях и хотунах надлежащего общественного порядка, разбором гражданских дел, подвластных калмыков”67.
Реформа управления в Калмыцком кочевье, проведенная Российским правительством и реализованная войсковым атаманом Платовым М.И., была направлена на заселение “пустопорожнего задонья”, установление административно-полицейского надзора за калмыцким населением, на утверждение иерархической структуры руководства им, предусматривающей использование принципов родового самоуправления, и на постепенную замену кочевого образа жизни калмыков на оседлый. После образования Калмыцкого кочевья значительная часть Сальской степи, до того являвшаяся пустопорожней землей, была заселена и получила применение как животноводческий район Донского края.
Значительную роль в становлении окружной полиции на Дону как регулярного института правопорядка сыграл Указ “О разделении Канцелярии Войска Донского на военную, гражданскую и экономическую экспедиции и о правилах управления ими” от 6 февраля 1804 г. (см. приложение № 18)68. Указ вобрал в себя все ранее изданные постановления об окружной полиции, а также определил ее место в системе управления Донским Войском. В соответствии с ним “дела до земской полиции”, регулируемые “Общими узаконениями Российской империи и Правилами для Земских судов”, сосредоточивались в компетенции “Гражданской экспедиции Войсковой канцелярии”. Она стала курировать административно-полицейскую и следственно-судебную деятельность сыскных начальств (см. приложение № 3). Последние, исполняя функции уездного и нижнего земского судов, рассматривали “полицейские, тяжебные, уголовные и межевые дела” всех представленных на территории Донского Войска сословий (см. приложение № 19). Приговоры по ним поступали на “ревизию” Гражданской экспедиции Войсковой канцелярии или в порядке “апелляционного обряда” обжаловались в ней (кроме “тяжебных дел”). Постановления “начальств” по гражданским искам обжалованию не подлежали69.
В отличие от центрального правительства региональная администрация Войска Донского сосредоточивала свои взоры не на нормотворческой деятельности по определению организационно-правового положения местных учреждений правопорядка, а на их материально-хозяйственном благоустройстве. Войсковая канцелярия в 1808 г. установила необходимость перемещения “войсковых дворов” сыскных начальств на окраины окружных станиц, устроив там “против побегов колодников крепкий тюремный замок”. Последний возводился на отшибе “войскового двора” на каменном фундаменте. В “замке” предусматривались камеры для раздельного содержания мужчин, женщин, особо опасных преступников, а также караульное помещение. Производство монтажных и строительных работ возлагалось на подведомственные станицы70.
В памятном для России 1812 году началась Отечественная война с армией Наполеона I. Среди казаков была объявлена мобилизация, организация которой в станицах возлагалась на сыскные начальства. В предписании войскового атамана Платова М.И. Войсковой канцелярии говорилось: “При наряде офицеров, урядников и калмык сделайте воззвание через сыскные начальства с описания надобности в усилении войска нашего, и отставным казакам, чтоб и они по всеподданической верности Августейшему монарху, должны быть готовы к поднятию оружия по силам коварного врага…”71.
С началом “поголовной” мобилизации часть чиновников и большинство находившихся на внутренней службе при органах правопорядка казаков отправились в действующую армию. Между тем объем работы сыскных начальств не уменьшился. “В начале XIX в. отмечаются самые массовые переселения крестьян на Дон (несанкционированные переселения. — М.В., Н.Г.) семьями и даже селами, с имуществом … из центральных губерний и уездов России, наиболее пострадавших в Отечественной войне 1812 г.”72. Выявление “беглых крестьян” и депортация их за пределы Донского Войска стало одним из основных мероприятий, реализуемых органами правопорядка Дона в первые послевоенные годы. Наибольшая загруженность наблюдалась в Черкасском сыскном начальстве, в котором за несколько лет накопилось множество нерешенных дел.
Указом Сената “О новом образовании присутственных мест Войска Донского” от 6 мая 1815 г. предусматривалось расширение штата Черкасского сыскного начальства за счет учреждения дополнительной должности “заседателя” из обер-офицеров “с необходимым числом канцелярских служащих”73. Кроме того, для разбора накопившихся за несколько лет войны дел дополнительно к постоянно действовавшему было учреждено “Временное Черкасское сыскное начальство”, включавшее руководителя и двух заседателей (штаб-офицер и обер-офицер) по выбору дворян округа. После реализации всех поставленных перед “Временным учреждением” задач оно было упразднено. Другие органы правопорядка на территории Донского казачьего войска по Указу от 6 мая 1815 г. расширению не подлежали.
После завершения Отечественной войны 1812 г. и заграничного похода русской армии 1812-1814 гг. численность донских дворян возросла с четырехсот до восьмисот родов. Подвиги казаков на полях минувших битв продемонстрировали их непоколебимую верность царствовавшему монарху, который в благодарность за “ратные труды” разрешил дворянам избирать из своей среды областного и окружных депутатов (предводителей дворянства). Первые выборы состоялись 2-3 июля 1817 г. в городе Новочеркасске. На них из отставных и “служилых” генералов и штаб-офицеров были выбраны и рекомендованы для утверждения Войсковой канцелярией чиновники в должности сыскных начальников и заседателей74. Данная процедура повторялась каждые три года. Рядовые казаки не были допущены к участию в выборах и работе сыскных начальств в качестве “заседателей”.
В послевоенные годы с новой остротой возник вопрос о необходимости реформы окружных органов правопорядка на территории Донского казачьего войска, т.к. механизм реализации полицейских функций на Дону был еще далек от совершенства. В 1818 г. войсковой атаман Денисов А.К., считая необходимым произвести более детализированную регламентацию правового положения всех институтов управления Войском Донским, в т.ч. полиции, ходатайствовал перед императором об учреждении в Новочеркасске особой законотворческой комиссии. В 1819 г. ходатайство атамана было удовлетворено и создан “Комитет об устройстве Войска Донского”75. Его работа заключалась в обобщении всех постановлений, когда-либо изданных и применяемых в Донском Войске, и в оценке эффективности правового механизма их реализации. Комитет, не отменяя существовавших нормативных документов об устройстве казачьего региона, разрабатывал проект Положения, регламентирующий все отрасли жизнедеятельности Донского края. “Впрочем, некоторые из предположений Донского комитета были тогда же немедленно приведены в исполнение, а именно: учреждены должности стряпчих при Войсковой канцелярии и окружных сыскных начальствах…”76.
Работа Комитета завершилась в 1823 г. представлением императору Александру I “Всеподданнейшего доклада”, в котором указывалось на недостатки в деятельности местных правовых учреждений, и проекта “Положения об управлении Донским Войском”. В докладе определенное внимание уделялось правовому положению сыскных начальств и “калмыцкого управления”: “Окружные сыскные начальства образуют собою уездные и земские суды, принятые в совокупности. По слиянию таким образом частей исполнительной и судной, чины, занимающиеся следствием, должны по оным делать и решительные свои заключения или приговоры. Хотя заключения сии вносятся на ревизию в Войсковую канцелярию, но при множестве собственных занятий она не имеет времени вникать во все их подробности. …Настоящий образ управления калмыками посредством пристава, заключающего в лице своем полицию и право разрешать спорные между ими дела, представляется неудобным. Разбор и решения сего чиновника, часто основанные на поверхностном обозрении обстоятельств дела, не сообщают им понятия о силе Закона и рождают мысли, что они зависят от одной воли пристава. Хотя калмыки имеют полную свободу приносить жалобы свои сыскным начальствам и войсковому правительству, но неведение о судебных обрядах, незнание многими из них Российского языка, рассеянность, отдаленность кочевья и робость огорчить начальство — все сие останавливает их искать своего удовлетворения…”77.
Представленный императору Александру I проект “Положения об управлении Донским Войском” фактически предусматривал проведение “реформы местной власти” и реорганизации всех правовых институтов региона. Руководящий аппарат, возглавляемый войсковым наказным атаманом, разобщался на “военную и гражданскую отрасли”. “Военная отрасль” сосредоточивалась в компетенции “начальника штаба” — второго должностного лица в Донском Войске. Для “гражданского управления” вместо Войсковой канцелярии учреждалось “Войсковое правление”78. Последнее обязывалось курировать деятельность общей полиции. Территория казачьего края в военно-мобилизационном плане разделялась на четыре военных округа во главе с окружными генералами, в административно-полицейском плане — на семь гражданских округов и Калмыцкое кочевье.
“Составлению проекта предшествовал ряд работ по всестороннему обследованию Войска. С этой целью были приведены в известность численность войскового населения и количество войсковых земель, и собраны состоявшие в разное время постановления о Донском Войске, жалованные Войску грамоты, наказы, распоряжения войскового начальства и т.п. Тогда же предприняты работы по составлению исторического и статистического описания Войска Донского, оконченные в 1834 г.”79.
Для рассмотрения проекта Положения при Государственном Совете был образован особый Комитет под председательством министра внутренних дел В.П. Кочубея. Однако смерть императора Александра I в 1825 г., а также разногласия между членами Комитета помешали своевременному утверждению проекта Положения80. К нему вернулись спустя несколько лет. В 1834 г. император Николай I изъявил желание подвести итог работы “Комитета об устройстве Войска Донского” и утвердить правовой источник, им разработанный. Ратификация “Положения об управлении Донским Войском”, Наказа гражданскому управлению и Общего штата военного и гражданского управлений Войска Донского состоялась 26 мая 1835 г.81
В соответствии с вышеперечисленными законодательными актами на территории Донского казачьего войска, как и прежде, располагалось семь окружных сыскных начальств, размещавшихся в следующих населенных пунктах: Черкасское — в городе Новочеркасске, Первое Донское — в станице Ведерниковской, Второе Донское — в станице Нижне-Чирской, Усть-Медведицкое — в станице Усть-Медведицкой, Донецкое — в станице Каменской, Хоперское — в станице Алексеевской и Миусское — в слободе Голодаевке. Они находились в подчинении войскового наказного атамана и Войскового правления, и учреждались на правах “земских судов губернского управления”, производивших следствие по уголовным делам и выполнявших иные правоохранительные функции. Функции “уездных судов”, рассматривавших материалы уголовных дел и выносящих по ним приговоры, были отнесены к компетенции специально созданных семи одноименных сыскным начальствам “окружных судных начальств”. Сыскные начальства, выполняя поручения и “состоя под указами судных начальств”, по отношению к ним являлись зависящими учреждениями82.
Все окружные органы полиции (кроме Черкасского и Миусского) включали сыскного начальника, трех заседателей от чиновников (дворян) и двух от казаков, секретаря, повытчика, семь писарей и восемь рядовых казаков. Кроме того, при каждом из них “для доставления войсковым обывателям простейших и удобнейших средств разбирательства в тяжах” состоял “словесный суд”, рассматривавший гражданские иски жителей округа. В Черкасском сыскном начальстве из-за большого количества поступавших в производство дел дополнительно была введена должность одного заседателя от чиновников и писаря, а в Миусском, на территории которого в большинстве своем размещались дворянские усадьбы и поселения крепостных крестьян — должности заседателей от казаков не учреждались.
Сыскные начальники, являясь руководителями органов окружной полиции, выполняя поручения вышестоящих инстанций и осуществляя общее руководство станицами, при исполнении служебных обязанностей следовали юридическим нормам, регламентировавшим деятельность земских исправников в уездах губерний Российской империи. Так, заседатели от чиновников производили расследование по уголовным делам, передавая их материалы в судные начальства для вынесения судебных решений, а также курировали “межевые, земские, податные, тяжебные, крепостные” и иные вопросы в округе. Один из заседателей от чиновников каждого “начальства” специализировался на “следствии по корчемству”, а остальные курировали определенную часть (зону) округа. Заседатели от казаков участвовали в обсуждении и рассмотрении только тех дел, которые касались непосредственно казаков или казачьих поселений (станиц и хуторов), не вмешиваясь в дела чиновников. Секретарь осуществлял руководство канцелярией “начальства”, повытчик — “письменное производство уголовных дел”, писари — все остальное делопроизводство. Содержание архивов сыскных начальств поручалось архивариусам судных начальств. Рядовые казаки выполняли караульные функции или находились “на посылках по округу”.
В “Положении об управлении Донским Войском” 1835 г. также регламентировался порядок баллотировки заседателей от чиновников и от казаков на должности в сыскные начальства (крестьяне к реализации полицейских функций на Дону не привлекались). В соответствии с ним заседатели от чиновников на демократических принципах избирались на собрании дворян каждого округа и утверждались войсковым наказным атаманом. Право голоса имели только те чиновники, которые обладали крепостными крестьянами вне зависимости от их количества. Выборы проходили каждые три года в период с 1 мая по 1 июня, после чего избранники приступали к исполнению служебных обязанностей. За каждым заседателем закреплялось не менее двух “кандидатов на должность”, не набравших на выборах простого большинства голосов. В случае смерти или экстренной отлучки сословного заседателя его место занимал один из кандидатов. Должности секретарей и повытчиков замещались “донскими чиновниками” по представлению сыскных начальств с утверждения войскового наказного атамана83.
Для выбора заседателей от казаков применялась более сложная процедура. Первоначально каждая станица Донского Войска на станичном сборе выдвигала из своей среды двух “испытанной честности, трезвого поведения, преимущественно грамотных и сколько можно сведущих в делах” урядников или казаков. Затем сыскные начальства составляли список кандидатов округа и не позднее 1 мая собирали их в окружной станице. На общем сборе претенденты из своей же среды производили выбор наиболее достойных лиц — заседателей и кандидатов на эту должность. Заседатели от казаков приступали к исполнению служебных обязанностей после утверждения Войсковым правлением результатов выборов84. Писари и караульные казаки назначались в сыскные начальства на условиях несения годовой “внутренней по Войску повинности”.
Положение 1835 г. затронуло систему полицейского контроля за калмыцким населением Дона. Оно предусматривало проведение коренных преобразований правовых институтов, функционировавших в среде местного населения. Для управления Калмыцким кочевьем на правах окружного учреждения было создано “Калмыцкое правление”, подчиненное непосредственно «Войсковому правительству». Правление включало одного судью, двух заседателей из “донских чиновников”, двух депутатов от местного населения (от старейшин и от духовенства), секретаря (начальник канцелярии из урядников), русско-калмыцкого переводчика — “толмача”, четырех писарей и столько же караульных казаков из калмыков. Определенного населенного пункта для размещения резиденции правления не было отведено. Ему “назначается быть, сколько позволит местное положение, в самой середине кочевья, или по крайней мере на таком месте, откуда могло бы оно с удобностью наблюдать и действовать на все занимаемое кочевьем пространство”85.
Калмыцкое правление существовало на правах “уездного и земского судов в соединении”, производя следствие по уголовным деликтам и вынося по ним приговор на основе “Общих государственных законов”. При рассмотрении маловажных проступков и гражданских исков Правление руководствовалось “обычаями калмыцкого народа”. “Уголовными преступлениями, относительно калмыков, почитаются: измена, неповиновение власти, возмущение, побег за границу со злыми намерениями, связи со злодеями, смертоубийство, грабеж, насилие, подвод злодеев, делание ложной монеты, похищение казенного и общественного имущества и воровство более трех раз. За все сии преступления калмыки судятся по общим законам; в проступках же маловажных, в дурном поведении, в угонах скота и покраже до 20 рублей и не свыше трех раз учиненных, подвергаются суду и наказанию по суду и обычаям их”86.
Руководитель Калмыцкого правления председательствовал во вверенном учреждении и осуществлял управление кочевьем. Для “удобнейшего надзора” кочевье было разделено на две части, каждая из которых вверялась заседателю от “донских чиновников”. Они вели производство дел, возникавших на участке. Депутаты от “почетных старейшин” и духовенства постоянно находились при “калмыцком судье”. Первый рассматривал “тяжбы”, а второй проступки против буддийской веры и семьи. Члены «Калмыцкого правления» в соединении рассматривали уголовные дела и выносили по ним приговоры. Местное население распределялось по сотням во главе с сотниками и по хотунам — хотунными приказными. “Внутренняя полиция в Калмыцком кочевье начинается с хотунных приказных и через сотенных начальников восходит к Калмыцкому правлению”87. Деятельность сотников и приказных регламентировалась правилами, изложенными в Наказе гражданскому управлению Войска Донского 1835 г.88
Кроме поселений Калмыцкого кочевья, в южной части Сальских степей размещались пастбища и зимовья частных конных заводов. Для охраны от краж на них, производимых жителями близлежавших “сотен”, и осуществления следствия по хищениям была учреждена должность “смотрителя за войсковыми Задонскими степями”, подчинявшегося Войсковому правлению. Смотритель, не являясь чиновником “окружного ранга”, на подведомственной территории выполнял ряд полицейских функций. При нем состоял один заместитель, писарь и небольшая команда конных казаков89.
Давая оценку изложенному выше, необходимо сказать, что “Положение об управлении Донским Войском” от 26 мая 1835 г. явилось тем документом, который досконально регламентировал организационно-правовое положение, права и обязанности окружной полиции на Дону вплоть до начала “освободительных” реформ 60-70-х гг. XIX в. “Новый закон об управлении Войском Донским сразу же поставил его в положение не обособленной части Российской империи, но отдельной области с управлением, сходным с управлением русских губерний”90. Значительное внимание в нем уделялось “правильной организации” учреждений правопорядка. Из компетенции сыскных начальств были изъяты судебные функции (за исключением дел о “пристанодержательстве военных дезертиров”, о кражах менее 20 рублей и др. дел, находившихся в ведении земских судов), а также вопросы военно-мобилизационной работы. С целью упрочнения полицейского контроля за буддийским населением Дона было образовано Калмыцкое правление, по правовому статусу приравненное к сыскным начальствам (см. приложение № 5).
Одновременно с реформой регионального управления центральное правительство решило провести реформу государственного управления Донским краем. Так, в соответствии с “Положением о преобразовании Департамента военных поселений Военного министерства”, подписанном 10 июня 1835 г., руководство казачьим регионом по “военной части” передавалось в компетенцию Департамента военных поселений91.
Спустя два года 19 декабря 1837 г. на основании Указа “О предметах, по коим войсковое начальство Войска Донского должно входить с представлениями в Военное министерство” все отрасли управления регионом, “кои не относятся до гражданской части, но имеют какую-либо связь с частью военною” перешли в компетенцию вышеозначенного Департамента92. Еще через три года 20 июля 1840 г. Указом “О подчинении Военному министерству по Департаменту военных поселений гражданской части главного управления Войском Донским” казачий регион в высшем административно-полицейском отношении был выведен из компетенции Министерства внутренних дел и подчинен Военному министерству: “Для большего единства в управлении и отклонения излишней неизбежной ныне между Министерствами переписки, подчиняется главное управление Войском Донским непосредственно по гражданской части Военному министерству, состоявшее до сего момента в ведении Министерства внутренних дел”93. Войсковому наказному атаману по вопросам “внутренней полиции” предлагалось больше не обращаться в МВД, а “входить в представление Военного министерства по Департаменту военных поселений” (см. приложение № 6).
Вхождение в состав Военного министерства учреждений правопорядка — явление для истории органов внутренних дел Российской империи далеко не из ряда вон выходящее. К примеру, Отдельный корпус жандармов организационно представлял собою войсковую часть и состоял на бюджете Военного министерства94.
Одним из последних преобразований, произведенных в системе окружных органов правопорядка Донского Войска в первой половине XIX в., было учреждение полиции в хуторе Калачевском Пятиизбянской станицы. На основе Положения Военного совета “О назначении чинов для управления Калачевским хутором с его пристанью” от 30 июля 1859 г. “для полицейского надзора и разбора дел, не подлежащих суду Пятиизбянской станицы” учреждалась должность пристава из штаб- или обер-офицеров95. Кроме территории Калачевского хутора, к району ведения чиновника относилась одноименная пристань и участок Волжско-Донской железной дороги, проходившей по территории Войска Донского до границы с Саратовской губернией. При приставе состояли “способный писарь” и ежегодно сменяемая команда во главе с урядником из десяти казаков. Руководитель Калачевской полиции и писарь назначались на должность войсковым наказным атаманом, а урядник и казаки — сыскным начальником Второго Донского сыскного начальства.
Анализируя вышесказанное, необходимо отметить, что в начале XIX в. на территории Донского казачьего войска начался процесс становления общей полиции как регулярного института правопорядка. Первоначально перед правительством стояла задача более четкого определения организационно-правового положения сыскных начальств. В 1800-1804 гг. эта проблема в целом была решена, хотя требовалась, на наш взгляд, еще более детализированная регламентация статуса окружной полиции. В 1806 г. калмыцкому населению, проживавшему в пределах Донского Войска, была дана четкая внутренняя организация исполнительной и судебной власти.
В период с 1806 г. по 1815 г. каких-либо существенных преобразований в организации исполнения полицейских функций на Дону не было произведено. Между тем к концу данного временного отрезка они уже назрели. Требовалось провести всестороннюю детализацию правового статуса правоохранительных органов и разделение предметов их ведомства между исполнительной и судебной ветвями власти. Сыскные начальства, отягощенные судебным производством, едва ли в полной мере справлялись со своими служебными обязанностями, система управления “донскими калмыками” также не была лишена изъянов.
Затруднения, встречавшиеся в работе окружной полиции, излагались во “Всеподданнейшем докладе” Комитета об устройстве Войска Донского, представленном императору Александру I в 1823 г. Проект “Положения об управлении Донским Войском” предусматривал реорганизацию системы управления регионом в целом и органов правопорядка в частности. В силу ряда причин законопроект не был подписан своевременно и правовой статус окружной полиции не подвергался существенной корректировке до 1 января 1836 г., когда вышеозначенное Положение вступило в законную силу. Оно являлось региональным основополагающим документом, существенно изменившим организационно-правовое положение местной полиции.
В соответствии с подписанным 26 мая 1835 г. Положением сыскные начальства перестали выполнять функции судебного органа, сосредоточив свое внимание на реализации административных, полицейских и некоторых других обязанностей. С целью усиления полицейского контроля над калмыцким населением Дона был образован административно-полицейский и следственно-судебный орган — Калмыцкое правление. К работе в окружных органах правопорядка оказались допущены не только представители дворянского сословия, но и казаки, и инородцы-калмыки (в Калмыцком правлении). Участие представителей общественности в работе окружной полиции повысило ее легитимность и авторитет.
Принятием “Положения об управлении Донским Войском” 1835 г. завершился процесс определения правовых основ организации и деятельности окружной полиции. До начала реформ Александра II 60-70-х гг. XIX в. ее правовое положение не претерпело коренных изменений. Даже выведение в 1840 г. Донского казачьего войска в высшем административно-полицейском отношении из компетенции Министерства внутренних дел и подчинение его Департаменту военных поселений Военного министерства не повлияло на объем реализуемых органами правопорядка Дона полицейских функций.

§3. Совершенствование и организационно-правовое регулирование
деятельности окружной полиции в пореформенный период
(вторая половина XIX — начало XX вв.)

В 60-70-х гг. XIX века в Российской империи проводился целый ряд реформ, затронувших все стороны деятельности государства. Основополагающим нормативным актом, определившим направления реформы общей полиции, стали “Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний”, утвержденные 25 декабря 1862 г.96  Между тем данный законодательный акт распространялся далеко не на все административно-территориальные образования страны. Об этом в достаточной степени свидетельствует следующая цитата: “…организация полиции в России была довольно сложной. Согласно Временным правилам 1862 г. функционировала полиция губерний, по “Общему учреждению” управляемых. Что же касается полиции Царства Польского, округов Войска Донского, Восточной и Западной Сибири, то она организовывалась на основании особых законодательных актов”97. Одним из таких “особых законодательных актов” являлись “Временные правила об устройстве полиции в округах Войска Донского”, утвержденные 5 декабря 1867 г.98
Проект “правил” разрабатывался специально созданным при Войсковом правлении Донского Войска Временным комитетом, после чего был направлен в Военное министерство, а затем и на утверждение императору Александру II99. До момента его утверждения организация и деятельность окружных органов правопорядка регламентировалась “Положением об управлении Донским Войском” 1835 г.
В соответствии с Временными правилами 1867 г. в каждом районе региона полагалось иметь “окружное сыскное начальство” в составе: сыскного начальника, его помощника, “общего присутствия”, канцелярии и команды караульных казаков. “Общее присутствие” функционировало под председательством руководителя окружного органа правопорядка, его заместителя и включало трех сословных заседателей: от чиновников (дворян), от казаков и от крестьян. Канцелярия, возглавляемая секретарем, состояла из двух столоначальников, регистратора, двенадцати писарей и рассыльных казаков100.
Сыскные начальники и их помощники назначались и увольнялись войсковым наказным атаманом. Ранее эти должности замещались по выбору дворян округа. Все остальные чины полиции, кроме сословных заседателей, определялись на службу по представлению начальников окружных органов правопорядка. Сословные заседатели избирались представителями различных социальных групп на трехлетний срок: заседатели от чиновников избирались в окружных дворянских собраниях, заседатели от казаков — в сыскных начальствах, заседатели от крестьян — в окружных по крестьянским делам присутствиях. Перед выборами списки баллотируемых кандидатов передавались в судные начальства для выявления лиц, состоявших под следствием или судом.
Документ, реформирующий организационно-правовое положение окружной полиции, предусматривал размежевание территории каждого округа на “заседательские участки” “сообразно его ширины, количества населения, местных особенностей и числа ежегодно совершаемых правонарушений”. Черкасский округ состоял из пяти заседательских участков; Первый Донской, Второй Донской, Усть-Медведицкий, Хоперский, Донецкий и Миусский округа — из четырех. Для увеличения в округах числа участков требовалось специальное ходатайство войскового наказного атамана перед Военным министерством, утвержденное главой государства. Изменение внутренних границ округов осуществлялось непосредственно руководителем местной администрации — войсковым наказным атаманом. Участки вверялись “участковым заседателям”, которых в регионе было двадцать девять. Кроме того, во Втором Донском округе на правах “участкового” находился “пристав Калачевской пристани”. При каждом из чиновников для разноса ценных бумаг и денег состоял урядник, привлеченный к службе в полиции на основе “годовой внутренней по Войску повинности” (см. приложение № 24).
Говоря о статусе участковых заседателей, следует отметить, что они по правовому положению приравнивались к становым приставам, впервые введенным в губерниях страны “Положением о земской полиции” от 19 февраля 1837 г. Окружные сыскные начальства в отношении участковых заседателей осуществляли общеорганизационные, координирующие и контрольные функции. Обязанности участковых заседателей были сложны и многообразны. “Участковые” производили дознание по уголовным делам, предварительное следствие по малозначительным преступлениям и проступкам, организовывали розыск подозреваемых, обеспечивали сохранение на подведомственной территории общественного порядка и спокойствия, исполняли поручения Войскового правления и сыскного начальника, производили денежные взыскания по казенным, войсковым, земским сборам, разбирались с жалобами местных жителей101. Кроме того они выявляли воров, конокрадов, беспаспортных и лиц, проживающих без вида на жительство, присутствовали на больших ярмарках, “скоплениях и сборищах” народа, осуществляли надзор за соблюдением медицинских и ветеринарных требований при эпидемиях и падеже скота, наблюдали за исправностью мостов, переправ и дорог, ежегодно составляли статистический отчет о благосостоянии участка и т.д.102
Для исполнения распоряжений сыскного начальника и участковых заседателей, а также для охраны правопорядка во всех станицах и казачьих хуторах на основе Временных правил 1867 г. были учреждены должности “нижних чинов окружной полиции” — “полицейских приказных и сотских”. Приказные ежегодно избирались казаками соответственно на станичных и хуторских сборах. При их выборе преимущество отдавалось “урядникам внутреннего сорта”, находившимся “на льготе” в Донском Войске103. В крестьянских поселениях и хуторах Донского Войска учреждались должности “сотских”, которые в отличие от приказных не избирались, а назначались сыскными начальниками из наиболее грамотных и зажиточных крестьян. В зависимости от численности жителей в населенных пунктах Дона количество полицейских приказных (сотских) колебалось от одного до шести (см. приложение № 7). В 1884 г. также были учреждены должности “десятских”, выбираемых на сходе домохозяев от каждых десяти дворов. Десятские объединялись по пять человек во главе с “пятидесятским” и состояли в распоряжении полицейского приказного или сотского104.
“Временные правила об устройстве полиции в округах Войска Донского” 1867 г. стали тем документом, который определил ход реформы общей полиции на территории Донского края и организационно-правовое положение местных учреждений правопорядка на полстолетия вперед. В ходе реализации юридических норм Временных правил войсковой наказной атаман Чертков М.И. в 1868 г. произвел назначение сыскных начальников, их помощников и участковых заседателей, определил границы заседательских участков и места постоянного пребывания “участковых”, преобразовал по новому штатному расписанию канцелярии “начальств”, осуществил иные мероприятия (см. приложение № 32)105.
Преобразования, произведенные в ходе реформы окружных органов правопорядка, были изложены во Всеподданнейшем докладе войскового наказного атамана Черткова М.И. “О положении окружной полиции в Землях Войска Донского”, представленном в апреле 1869 г. на рассмотрение императора Александра II. В докладе упоминалось, что предметы ведения окружных полицейских управлений идентичны предметам ведения уездных полицейских управлений губерний. Все подведомственные полиции дела разрешаются “общим присутствием” или “личным распоряжением” сыскного начальника. Непосредственно к компетенции “общего присутствия” сыскных начальств относится обнародование указов, манифестов, законов, предписаний сыскного начальства, “судебных и правительственных мест”, рассмотрение “препятствий” в их исполнении, принятие чрезвычайных мер к исполнению законов и восстановлению порядка в округе, взыскание издержек с лиц, виновных в общественных беспорядках, рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на противозаконные действия чинов полиции, определение и увольнение “полицейских служителей”, временное отстранение от службы чинов полиции, находившихся под следствием, а также рассмотрение всех вопросов, вынесенных на обсуждение сыскным начальником.
В докладе также говорилось, что, кроме того, сословные заседатели “общих присутствий” сыскных начальств производят рассмотрение жалоб и гражданских исков частных лиц, казачьих общин или крестьянских поселений, курируют вопросы благоустройства и “почтового дела”, отвечают за пожарную безопасность станиц, волостей, сел, хуторов и слобод, учреждают органы местного самоуправления в малонаселенных пунктах, осуществляют сопровождение воинских команд и рекрутских партий через территорию казачьего края и проч.106
После рассмотрения Всеподданнейшего доклада 24 апреля 1869 г. глава государства подписал указ о переименовании окружных сыскных начальств Войска Донского в окружные полицейские управления, а должностей сыскных начальников — в окружных начальников107.
Таким образом, реформа уездной полиции, начатая в 1862 г. в большинстве административно-территориальных образований Российской империи, управляемых по “Общему учреждению губерний”, в Донском казачьем войске началась только через пять лет. Она разрабатывалась в Военном министерстве, а не в Министерстве внутренних дел. Документ, регламентирующий ход преобразований, распространял свое действие не на несколько регионов страны, а непосредственно на Донской край. “Временные правила об устройстве полиции в округах Войска Донского” 1867 г. заменили собою нормы “Положения об управлении Донским Войском” 1835 г., регламентировавшие деятельность местных органов правопорядка.
С принятием Временных правил 1867 г. процесс реформирования окружной полиции еще не завершился. Так, 16 мая 1870 г. император Александр II утвердил “Временные правила о введении мировых судебных установлений в Земле Войска Донского впредь до введения земских учреждений”108. В соответствии с данным документом из компетенции “общего присутствия” окружных полицейских управлений выделялось производство предварительного следствия по менее тяжким преступлениям и проступкам109. В результате этого преобразования значительно снижалась загруженность сословных заседателей. Тем не менее, последним на основании утвержденного 26 апреля 1871 г. Мнения Государственного Совета “Об увеличении содержания сословным заседателям окружных полицейских управлений Войска Донского” увеличивалась заработная плата110.
В течение последующего десятилетия правительством страны велась работа по созданию в Области Войска Донского эффективных органов правопорядка, способных в условиях непростой оперативной обстановки решать поставленные задачи. Продолжался процесс реорганизации местных органов внутренних дел, увеличивалась их штатная численность. Так, на основании Положения Военного совета “О прибавке в Миусском и Донецком округах двух участковых заседателей” от 15 января 1872 г. производилось разукрупнение заседательских участков соответствующих полицейских управлений111. В том же году “Управление донского частного коннозаводства”, занимавшее южную часть Задонских (Сальских) степей, по правовому статусу было приравнено к окружному полицейскому управлению. “Смотритель донского частного коннозаводства” при рассмотрении “полицейских дел” пользовался правами и обязанностями окружного начальника, а его помощники — “смотрители зимовых участков” — участковых заседателей112.
Высочайше утвержденным 20 марта 1873 г. Мнением Государственного Совета “О введении Судебных уставов 20 ноября 1864 г. и Положения о нотариальной части 14 апреля 1866 г. в Области Войска Донского” был создан Новочеркасский и Усть-Медведицкий окружные суды113. Через два года после этого в регионе была реализована земская реформа, положения которой излагались в “Правилах о применении к Области Войска Донского Положения о земских учреждениях” от 1 июня 1875 г.114  Учреждение новых “судебных и земских присутствий” отяготило “канцелярскую часть” окружных органов правопорядка дополнительной служебной перепиской с ними. Распространение на Дону действия Судебных уставов 1864 г. окончательно вывело из компетенции общей полиции дела, ранее подлежавшие коллегиальному рассмотрению сословных заседателей. “Общие присутствия” окружных органов правопорядка потеряли какую-либо профессиональную значимость. Введение “Положения о нотариальной части” 1866 г. увеличило нагрузку участковых заседателей производством “освидетельствований” договоров и иных гражданско-правовых актов115. Создание земских учреждений предопределило изъятие из компетенции окружной полиции вопросов благоустройства подведомственных территорий.
На основании ходатайства войскового наказного атамана Краснокутского Н.А. перед Военным министерством, утвержденного Военным советом 15 апреля 1876 г. для получения оперативной информации о совершении преступлений в казачьих и крестьянских поселениях, а также для розыска “разного рода воров, конокрадов и их пристанодержателей”, при окружных полицейских управлениях была учреждена “секретная полиция”. Она состояла из вольнонаемных агентов и финансировалась из областного бюджета116. До официального учреждения “секретной полиции” в первой половине 70-х гг. XIX в. найм сыщиков производился по инициативе окружных начальников и финансировался из их же средств.117.
Между тем повышение эффективности работы полиции в рассматриваемый период осуществлялось по большей части не за счет создания специализированных оперативно-розыскных подразделений, а по средствам увеличения численности чинов так называемой «наружной полиции». Присутствие последней в многолюдных местах, по мнению правительства, «отвращало население от нечистых замыслов». Одними из таких многолюдных мест являлись ярмарки. Во второй половине XIX вв. на территории Области Войска Донского функционировало около сотни различных ярмарок, продолжительность которых колебалась от одного до сорока дней. Вокруг торговых рядов образовывались временные, иногда постоянные поселения. На большинстве ярмарок присутствовали “участковые заседатели”. На длительных ярмарках обязанности чинов полиции выполняли назначенные войсковым наказным атаманом “смотрители ярмарок и торговых поселений”. Они в своей “правоохранительной деятельности” взаимодействовали с участковыми заседателями.
Самой крупной в Области Войска Донского была Урюпинская ярмарка (продолжительность сорок дней), около которой образовалось крупное торговое поселение. Должность “смотрителя Урюпинских войсковых и ярмарочных построек” впервые была введена Положением Военного совета Военного министерства от 14 августа 1869 г. Его права и обязанности регламентировались специальной “Инструкцией распорядителей ярмарок”118. Положением Военного совета “Об учреждении должности пристава в поселении на Урюпинской ярмарочной площади” от 28 сентября 1876 г. “смотритель” получил статус “пристава поселения”, приравненный к статусу участкового заседателя Хоперского окружного полицейского управления119. При приставе постоянно находился один писарь. Во время “торгов” число “канцелярских служителей” увеличивалось. Команда “вольнонаемных служителей”, ранее состоявшая при “смотрителе войсковых и ярмарочных построек”, была подчинена “приставу поселения” как команда “нижних полицейских служителей”.
Через год после учреждения должности пристава Урюпинского ярмарочного поселения 26 марта 1877 г. было утверждено Положение Военного совета “О разделении Черкасского округа Области Войска Донского на заседательские участки”120. Положение предусматривало создание в Задонской части Черкасского округа, именуемой “Чебурковской степью”, нового заседательского участка. Ранее Чебурковская степь являлась просто “войсковой землей”, не входившей в район дислокации Черкасского окружного полицейского управления. Для исполнения обязанностей “сотских” в Чебурковских поселениях и для усиления полицейского надзора в округе вообще были образованы пешая и конная команды вольнонаемных полицейских служителей. Первая вверялась вновь назначенному участковому заседателю шестого заседательского участка Черкасского округа, а вторая находилась в непосредственном подчинении окружного начальника в качестве резерва. Конные полицейские отправлялись на службу в наиболее сложные, с криминальной точки зрения, поселения Черкасского округа.
На основе высочайше утвержденного 12 сентября 1878 г. Положения Военного совета “О добавлении в округах Области Войска Донского заседательских участков” в Усть-Медведицком и Хоперском окружных полицейских управлениях дополнительно к имеющимся четырем учреждались пятые по счету заседательские участки121. Ровно через два года после этого императором Александром II было подписано Положение Военного совета “Об учреждении новых должностей участковых заседателей в округах Области Войска Донского”. В соответствии с ним в составе Первого и Второго Донских окружных полицейских управлений были созданы пятые по счету заседательские участоки, в составе Хоперского, Донецкого и Усть-Медведицкого управлений — шестые участки, Миусского — шестой и седьмой122.
9 июня 1878 г. императором Александром II был утвержден проект “Временного положения о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по общему учреждению управляемых”123. Временное положение 1878 г. не распространяло свое действие на Область Войска Донского. Институт полицейских урядников на Дону был введен только 4 июля 1880 г. на основе Положения Кабинета министров “Об учреждении в Области Войска Донского полицейских урядников”124. В соответствии с ним в регионе создавались должности вольнонаемных урядников, которые прикреплялись к участковым заседателям, полицейским приставам или назначались для руководства “станичной сельской полицией” крупных населенных пунктов казачьего региона. Возможность их учреждения определялась введением «Устава о воинской повинности Войска Донского» 1875 г., ограничившего действительную службу казаков в «строевом разряде» двенадцатью годами (21-33 года), восемь из которых они находились «на льготе» по куреням (25-33 года). До вступления в силу данного документа в 1863-1875 гг. срок службы составлял пятнадцать лет, а ранее того – двадцать пять.
В обязанности учреждаемых полицейских урядников, кроме взаимодействия с полицейскими приказными и сотскими, входило производство, по поручению участкового заседателя, дознания уголовных преступлений. “Если урядник получал сведения о совершении преступления, он, прежде всего, должен был донести об этом становому приставу (участковому заседателю. — М.В., Н.Г.), судебному следователю и товарищу прокурора окружного суда. На урядников возлагались обязанности в проведении оперативно-розыскных мер. Им предписывалось собирать “необходимые сведения негласно, пользуясь близким знанием жителей своего участка, стараясь не возбудить никакого подозрения или недоверия”125.
Учреждение в составе окружных органов правопорядка вольнонаемных полицейских урядников, исполнявших множество разнообразных обязанностей, повысило эффективность реализации полицейских функций в целом. Однако не все надежды, возлагаемые российским правительством на этот правовой институт, были реализованы в полной мере. Законодатель, учреждая должность полицейских урядников, рассчитывал, что они будут направлять и контролировать деятельность “станичной и сельской полиции” (полицейских приказных и сотских). На практике же этого не произошло. Урядники оказались “оторванными” от конкретных населенных пунктов126.
Таким образом, в 70-х гг. XIX вв. после реализации в Донском казачьем войске целого ряда “освободительных” реформ правительством страны совершенствовалось организационно-правовое положение местных органов правопорядка. Преобразования были направлены на увеличение штатной численности органов правопорядка, на усиление “полицейского надзора” за местным населением, на более активное применение оперативно-розыскных методов работы. Наряду с этим некоторые новшества, введенные на волне всеобщих преобразований, уже к середине 70-х гг. XIX в. потеряли свою значимость и настало время их упразднить. В частности это касалось института “сословных заседателей общих присутствий” окружных полицейских управлений, т.к. все рассматриваемые им дела перешли в компетенцию окружных судов и земских учреждений, мировых судей и других правоохранительных органов. В связи с этим на основании утвержденного 12 ноября 1879 г. Мнения Государственного Совета “Об упразднении общих присутствий в окружных полицейских управлениях Области Войска Донского” сословные заседатели оказались выведенными за штат местных органов правопорядка127. Окружные начальники стали единоличными руководителями вверенных им учреждений. Принцип коллегиальности в принятии решений по делам, подведомственным общей полиции, был упразднен128.
В 1881 г. на российский престол взошел император Александра III. В период его правления в развитии общей полиции просматривались тенденции расширения карательных функций и еще большего усиления правоохранительного надзора за населением страны. Начало этому процессу дало издание “Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия” от 14 августа т.г.129 На территории Донского казачьего войска, как и прежде, производилось расширение штата органов правопорядка. Существенное внимание уделялось увеличению присутствия чинов полиции в густонаселенных окружных станицах области, в которых кипела оживленная торговля, наиболее интенсивно развивалось “ремесло” и промышленность.
Утвержденным 20 июля 1881 г. Положением Военного совета “Об учреждении должностей полицейских приставов в Области Войска Донского” предусматривалось выведение трех наиболее густонаселенных пунктов со смежными хуторами из компетенции участковых заседателей130. В окружной станице Каменской Донецкого округа, Новониколаевской Миусского округа и Усть-Медведицкой одноименного округа учреждались полицейские приставы, которым предоставлялись служебные права и денежное содержание наравне с участковыми заседателями. Они приступили к исполнению своих обязанностей с 1 января 1882 г. По личному распоряжению войскового наказного атамана к району дислокации вышеозначенных чиновников могли быть добавлены близлежащие к станицам населенные пункты. Так, к ведению пристава Усть-Медведицкой станицы была причислена слобода Михайловка131.
В 1884 г. в Задонской части казачьего региона, не входящей в состав Черкасского округа, были произведены административные и территориальные преобразования, имевшие непосредственное отношение к процессу совершенствования деятельности окружной полиции. На основании Мнения Государственного Совета “Об образовании в Области Войска Донского восьмого гражданского округа” от 24 января т.г. создавалось новое административно-территориальное образование — Сальский округ132. В него вошли земли, ранее занимаемые Калмыцким кочевьем, район дислокации “Управления донского частного коннозаводства”, Манычские соляные озера (соляные участки) с поселениями около них, а также часть свободных войсковых земель по правому берегу реки Сала с казачьими и крестьянскими поселениями. “Все эти смежно расположенные части войсковой территории имели каждая свое управление, что представляло большие неудобства. Местопребыванием управления нового округа была назначена станица Великокняжеская, в которой и определено было учредить на установленных для Области Войска Донского основаниях окружное полицейское управление… Калмыцкое правление и Управление донского частного коннозаводства были упразднены, кроме ветеринарных и медицинских чинов, присоединенных к Сальскому окружному полицейскому управлению, на которое перешли обязанности упраздненных учреждений по управлению калмыками и наблюдению за Донским частным и калмыцким коневодствами, равно как и полицейский надзор в Манычских соляных поселениях”133.
Сальское окружное полицейское управление было сформировано по особому штату, который включал окружного начальника, двух его помощников, секретаря, двух столоначальников, регистратора, переводчика с калмыцкого языка и пять участковых заседателей. Один из помощников окружного начальника исполнял обязанности упраздненного смотрителя Донского частного коннозаводства, а участковые заседатели — “смотрителей зимовых участков”134.
Во второй половине XIX вв. через территорию Донского казачьего войска было проложено несколько железных дорог, что способствовало увеличению товарооборота в регионе, росту торговли, “ремесла” и промышленности. Особенно интенсивно стали развиваться населенные пункты, размещавшиеся в непосредственной близости к станционным сооружениям. К примеру, постройкой Грязе-Царицынской железной дороги и устройством в Усть-Медведицком округе станции “Себрово” в находившейся от нее на расстоянии одной версты слободе Михайловка стала активно развиваться торговля, “мануфактурный и бакалейный промысел”. К началу 80-х гг. XIX в. слобода уже превратилась в крупный торговый центр. Положением Военного совета “Об учреждении должности полицейского пристава в слободе Михайловке и упразднении таковой в станице Новониколаевской Области Войска Донского” от 24 декабря 1884 г. предусматривалось учреждение в данном населенном пункте должности полицейского пристава135.
В период правления Александра III на территории Области Войска Донского осуществлялись не только частные штатные изменения, направленные на совершенствование организационно-правового положения окружной полиции, но и проводились более крупные преобразования. На основании Положения Военного совета “Об упразднении должностей атаманов военных отделов Области Войска Донского с их управлениями” от 9 июня 1885 г. производилось расформирование Черкасского, Донецкого, Хоперского, Усть-Медведицкого, Первого и Второго Донских окружных полицейских управлений, а также “управлений атаманов отделов”, выполнявших военно-мобилизационные функции. Вместо них были созданы одноименные “окружные управления” во главе с “окружными атаманами”. В Миусском и Сальском округах, населенных по большей части соответственно представителями крестьянского сословия и калмыками, вышеозначенные управления не создавались, а окружные органы правопорядка функционировали на прежних основаниях136.
В компетенцию окружных управлений вошли все “военные и гражданские дела”, касавшиеся руководства подведомственными территориями. В их ведении сосредоточились военно-мобилизационные функции, а также “гражданская и полицейская часть”, реализация которой регламентировалась “Временными правилами об устройстве полиции в округах Войска Донского” 1867 г. и более поздними нормативными актами137. На должности окружных атаманов с утверждения императора по представлению войскового наказного атамана назначались генерал-майоры или полковники из “донских чиновников”. Они подчинялись непосредственно главе областной администрации, а по предметам, относившимся к правам и обязанностям упраздненных окружных полицейских управлений — Областному правлению. “По утвержденному тогда же штату окружных управлений при каждом из окружных атаманов были положены помощник из штаб-офицеров и две канцелярии: одна по гражданской части (в составе одного секретаря, двух делопроизводителей и одного регистратора), а другая по военной”138.
Все тем же Положением Военного совета от 9 июня 1885 г. предусматривалось незначительное изменение границ районов, подведомственных окружным управлениям, а также увеличение числа заседательских участков, входивших в них. В частности Черкасский, Первый Донской и Хоперский округа были разделены на шесть “участков”, Донецкий — на семь, Усть-Медведицкий — на пять, Второй Донской — на четыре139.
Таким образом, в 1885 г. в Донском казачьем войске была проведена реформа местного (окружного) управления, в результате которой в области появилось два типа органов правопорядка. В Черкасском, Донецком, Хоперском, Усть-Медведицком, Первом и Втором Донских округах, населенных преимущественно казаками, были созданы окружные управления во главе с окружными атаманами, выполнявшими административно-полицейские и военно-мобилизационные функции, а в Миусском и Сальском округах с неказачьим населением продолжали функционировать окружные полицейские управления во главе с окружными начальниками, реализовывавшими только административно-полицейские функции. Положения реформы местного управления 1885 г. были подтверждены Мнением Государственного Совета “Об устройстве гражданского и военного управления в шести округах Области Войска Донского” от 29 декабря 1886 г.140  Новые учреждения открылись в 1887 г. (см. приложение № 8)141.
Географически и исторически сложилось так, что в непосредственном соприкосновении с Донским казачьим войском находилось Таганрогское градоначальство и Ростовский уезд Екатеринославской губернии (Екатеринослав ныне именуется городом Днепропетровском Республики Украины). Эти территории не имели сухопутной границы с вышеозначенной губернией и соседствовали только с Донской областью, вклиниваясь в нее крестьянскими поселениями и помещичьими усадьбами. В то же самое время Миуский округ области, расположенный на берегу Азовского моря, был отделен от казачьего региона Ростовским уездом, являясь своего рода анклавом. Административно-территориальная и юрисдикционная “чересполосица” ослабляла эффективность реализации полицейских функций в Приазовском регионе. Об этом в достаточной степени свидетельствует следующая цитата: “Устье Дона есть центр приюта всех бродяг и чревато всевозможными преступлениями… Недаром сложилась пословица: “если в чем попался, так беги на Дон”. Действительно, в окрестностях Ростова и Таганрога нет возможности преследовать бродягу — он в короткое время может перебегать с двух клочков Ростовского уезда на два отдельные владения Войска Донского, затем перейти на землю градоначальства или забежать в селения армян… На донской земле преследование Ростовского полицейского управления можно сказать бессильно; Таганрогское управление, в свою очередь, ничего не увидит на землях Ростовских; донскому начальству трудно проникнуть в армянское темное захолустье, где и оканчивается всякая возможность поймать преступника, который в крайнем случае попадается в руки особенного правосудия армянского магистрата…”142.
С целью объединения Приазовского и Донского регионов было разработано и 19 мая 1887 г. утверждено Мнение Государственного Совета “О присоединении Таганрогского градоначальства и Ростовского уезда Екатеринославской губернии к Области Войска Донского”143. На его основании Ростовский уезд и Таганрогское градоначальство в высшем административно-полицейском отношении выводились из компетенции Министерства внутренних дел и перешли в ведение Военного министерства. “Высшее управление в гражданском отношении, как донской областью, так и другими местностями, всецело подчиненными Военному министерству, несомненно отвлекает его и отнимает у него много времени от специальных предметов его ведомства; но как лежащие на нем в силу высшей государственной необходимости, обязывает Военное министерство относиться к этому важному делу со всей внимательностью и следить за тем, чтобы все новые государственные меры, клонящиеся к поддержанию и развитию общего благоденствия, были немедленно распространяемы и на означенные местности, находящиеся в специальном военном управлении…”144.
Вхождению Таганрогского градоначальства и Ростовского уезда в состав Области Войска Донского предшествовала законотворческая работа по унификации организационно-правовых основ управления Приазовьем с нормами “Учреждения гражданского управления казаков”, изложенными во второй части второго тома Свода законов Российской империи. Объединение казачьего региона и части Приазовья вызвало необходимость проведения в них реорганизации органов правопорядка. Она проводились на базе специально разработанной Инструкции “Об упразднении учреждений в Таганрогском градоначальстве, Ростовском уезде, Миусском и Черкасском округах”145.
Вышеупомянутая Инструкция предусматривала создание на территории, на которой ранее располагалось Таганрогское градоначальство (без города Таганрога), Миусский округ и первый стан Ростового уезда, нового административно-территориального образования — Таганрогского округа. Из второго, третьего, четвертого и пятого станов Ростовского уезда, пятого и шестого заседательских участков Черкасского округа был создан Ростовский округ. Реализация правоохранительной деятельности в новых административных районах Донской области возлагалась соответственно на Таганрогское и Ростовское окружные полицейские управления. Первое, ранее именовавшееся Миусским окружным полицейским управлением, было переведено в город Таганрог из станицы Новониколаевской в прежнем составе. Функционировавшие до 1888 г. Управление полиции Таганрогского градоначальства и Миусская окружная тюрьма упразднялись. Второе — было сформировано в городе Ростове-на-Дону взамен упраздненного Ростовского уездного полицейского управления (см. приложение № 15)146.
Новые органы правопорядка были открыты 1 января 1888 г. Они состояли из окружного начальника, помощника окружного начальника, секретаря, делопроизводителя, бухгалтера, нескольких канцелярских “служителей” и “караульных казаков”. Кроме того, в состав Таганрогского управления вошли восемь участковых заседателей с полицейскими урядниками, а в состав Ростовского — пять147. Высочайше утвержденное 17 мая 1888 г. Мнение Государственного Совета “О замещении должности окружного начальника в Ростовском и Таганрогском округах Области Войска Донского как гражданскими чиновниками, так и военными офицерами” установило возможность назначения на должности окружных начальников соответствующих управлений не только гражданских чиновников, но офицеров, имеющих звание до генерал-майора включительно148. В этом случае их должностные оклады приравнивались к денежному содержанию окружных атаманов.
В конце 80-х гг. XIX в. Российским правительством была продолжена нормотворческая работа по усилению “полицейского надзора” за жителями крупных населенных пунктов Донской области. 25 ноября 1888 г. глава государства утвердил Положение Военного совета “Об учреждении должностей полицейских приставов в станице Нижне-Чирской и хуторе Калач Второго Донского округа и в станице Константиновской Первого Донского округа Области Войска Донского”149. Таким образом, в рассматриваемый период во всех окружных станицах Донского казачьего войска, кроме Великокняжеской Сальского округа, уже функционировали полицейские приставы (в ст. Каменской, Усть-Медведицкой, Урюпинской, Нижне-Чирской и Константиновской), подчиненные управлениям окружных атаманов на правах участковых заседателей. В административных центрах Черкасского, Таганрогского и Ростовского округов правоохранительные функции возлагались соответственно на Новочеркасское, Таганрогское и Ростово-Нахичеванское городские полицейские управления, подчиненные непосредственно войсковому наказному атаману.
В 90-х гг. XIX в. было принято еще несколько законодательных актов, направленных на расширение численности органов правопорядка Дона. На основе Положения Военного Совета “Об учреждении в Донецком округе двух должностей участковых заседателей” от 2 апреля 1892 г. район ведения Донецкого окружного управления вместо семи заседательских участков был разукрупнен на девять150. Мнением Государственного Совета “Об учреждении в станице Новониколаевской должности полицейского пристава” от 30 марта 1892 г. и Положением Военного совета “Об учреждении должности полицейского пристава в станице Великокняжеской Области Войска Донского” от 14 октября 1897 г. предусматривалось создание в бывшем административном центре упраздненного Миусского округа и окружной станице Сальского округа новых полицейских “присутствий”151.
В то же самое время на калмыцкое население Области Войска Донского было распространено “Положение об общественном управлении станиц казачьих войск” 1891 г.152  “С подчинением калмыцких станиц Сальского округа общему станичному положению появилась необходимость организовать на общих основаниях и окружное управление этого округа…”153. Поэтому 15 декабря 1897 г. император Николай II подписал Мнение Государственного совета “О преобразовании управления Сальского округа Области Войска Донского”154. “Оно упраздняло окружное полицейское управление с использованием по мере возможности прежних должностных лиц в штате новой администрации. Новое управление Сальского округа образовывалось на основе штатного расписания, которое функционировало в других округах с июня 1885 г. Однако для Сальского округа разрешалось иметь две дополнительные должности — помощника окружного атамана, ведавшего делами донских частных и калмыцкого коннозаводств, и переводчика калмыцкого языка”155.
Таким образом, в результате совершенствования организационно-правовой базы окружной полиции к началу XX в. на территории Донского казачьего войска сформировалась довольно слаженная система реализации полицейских функций в станичной и сельской местностях, не лишенная определенных недостатков. На Дону функционировали следующие подразделения по охране правопорядка: Черкасское, Донецкое, Усть-Медведицкое, Хоперское, Первое и Второе Донские, Сальское окружные управления, а также Таганрогское и Ростовское окружные полицейские управления. Основной объем работы по реализации правоохранительной деятельности возлагался на участковых заседателей и полицейских приставов соответствующих управлений. Условия их труда были достаточно сложны из-за чрезвычайно обширных подведомственных районов и многочисленности местного населения, составлявшей в среднем около 42,5 тысяч человек на каждый участок (см. приложение № 33)156. Участковые заседатели осуществляя взыскания недоимок и платежей, выполняя поручения правительственных учреждений, производя дознание по проступкам должностных лиц органов местного самоуправления, были лишены возможности своевременно принимать меры к пресечению уголовных преступлений, массовых беспорядков и т.п.157
Важную роль в реализации правоохранительной деятельности на территории Донского края играли полицейские урядники, однако их численность была относительно невелика, и они своим надзором не могли охватить все населенные пункты. Наряду с этим выборная “станичная сельская полиция”, состоявшая из полицейских приказных, сотских, пятидесятских и десятских, — часто людей неграмотных, незаинтересованных в исполнении соответствующих обязанностей, не приносила существенной пользы. Некоторые представители “сельской полиции” были неблагонадежны, что в полной мере проявилось в событиях 1905-1907 гг.158
Для разработки мероприятий по скорейшей ликвидации недостатков в организации охраны общественного порядка, а также других актуальных вопросов войсковой наказной атаман Максимович К.К. в 1900 г. созвал временный совещательный коллегиальный орган — “Съезд окружных атаманов и окружных начальников”. Съезд обладал законодательной инициативой и вырабатывал постановления рекомендательного характера, выносимые на обсуждение Областного правления. Впервые окружные атаманы и начальники собрались 18 марта 1900 г. в городе Новочеркасске159.
Уже на втором заседании “Съезда”, проходившем 24 марта 1900 г., среди прочих вопросов обсуждалось состояние дел в окружной полиции. На нем отмечалось, что чиновники окружных управлений перегружены текущей работой настолько, что уже не в состоянии с нею успешно справляться. Поэтому необходимо провести расширение штатов органов правопорядка в соответствии с возросшими потребностями.
На третьем заседании Съезда окружных атаманов и окружных начальников, проходившем 27 марта 1900 г., вопрос “Об изменении штатов окружной полиции” обсуждался более тщательно. На нем отмечалось, что: “На нынешнем этапе окружная полиция состоит из участковых заседателей, которые обременены непосильною работою, так как обязанности их многочисленны, а жалование невелико. В помощь участковым заседателям придаются полицейские урядники, количество которых крайне недостаточно…”. Итогом рассмотрения данного вопроса стало принятие постановления, в котором признавалась необходимость увеличения числа заседательских участков хотя бы на двадцать единиц, а также вакансий полицейских урядников с тем, чтобы в ведении каждого “участкового” находился хотя бы один “урядник”. Также отмечалось, что в казачьих станицах и хуторах некоторые полицейские обязанности в соответствии с “Положением об общественном управлении станиц казачьих войск” 1891 г. исполнялись станичными и хуторскими атаманами, поэтому полицейских урядников следует назначать в крестьянские поселения и временные поселки (к примеру горняцкие), в которых проживает значительное количество населения, или нет органов местного самоуправления160.
Одним из конкретных результатов законотворческих инициатив “Съезда” стало утверждение 4 июля 1900 г. Положения Кабинета министров, предоставлявшие войсковому наказному атаману право распределения полицейских урядников по округам области по собственному усмотрению исходя из текущих потребностей161. В 1904 г. руководителю области было предоставлено право учреждать должности полицейских урядников по ходатайствам “общественных учреждений, частных обществ и физических лиц за их же счет” (см. приложение № 34)162.
В начале XX в. представители различных политических партий города Ростова-на-Дону и Таганрога усилили антиправительственную революционную пропаганду в крестьянских поселениях Дона. Ее результатом стало усиление озлобленности землепашцев по отношению к правительству. “В политическом отчете за 1901 г. охранка подчеркивала еще более усилившееся по сравнению с предыдущим годом обострение взаимоотношений между крестьянами и местными землевладельцами… 30 июня 1902 г. в селе Ново-Батайск Ростовского округа крестьяне открыто выступили против арендаторов…”163. Выявлением “оппозиционеров” и наиболее активных участников “актов неповиновения” занималось Донское областное жандармское управление (создано в 1888 г.). Общая полиция содействовала ему в этом непростом деле. В отношении “агитаторов” окружные органы правопорядка применяли “административную высылку”. В результате принимаемых мер уже в 1903-1904 гг. антиправительственная деятельность ослабла164. Между тем с началом первой российской революции 1905-1907 гг. волнения в крестьянских поселениях стали возобновляться.
В тот же период времени окружные органы правопорядка усиливались введением новых должностей “полицейского надзора”. Усмирение политической оппозиции во многом проводилось методом введения присутствия сотрудников органов правопорядка в большинстве крупных и средних населенных пунктов и оперативного реагирования на антиправительственную деятельность и акты неповиновения властям. Положение Военного совета “Об учреждении двух приставов в хуторе Николаевском станицы Верхне-Курмоярской и хуторе Любимовском станицы Есауловской Области Войска Донского и одной должности полицейского урядника во Втором Донском округе той же области” от 9 июля 1904 г. предписывало расширение штата общей полиции в отдельно взятом округе165. В рассматриваемый период при окружных органах правопорядка вводились должности полицейских приставов в станице Старочеркасской, Гниловской, Ольгинской, Хомутовской, в поселке Скелеватовском Сулинской волости, Чертково, Долотинском, в хуторе Сулиновско-Кундрючевском Новочеркасской станицы, Обливском Чернышевской станицы, Привокзальном Аннинской станицы, Куликова Ярыженской станицы. В окружных станицах Усть-Медведицкой и Урюпинской вводилась должность “помощника полицейского пристава”.
23 мая 1905 г. руководитель страны утвердил Мнение Государственного Совета “О применении к станицам Области Войска Донского с населением свыше 3000 душ общего правила о численном составе полицейских команд в городах”166. В соответствии с ним вводился порядок комплектования “станичной полиции” — на каждые пятьсот человек не более одного полицейского приказного. Он позволил увеличить численность выборных полицейских чинов в наиболее крупных казачьих поселениях, в которых ранее она не превышала шести полицейских приказных. В местах компактного проживания крестьянского сословия “сельская полиция” не увеличивалась. Мнением Государственного Совета “О численном составе и окладах содержания городских полицейских команд” от 31 января 1906 г. было установлено, что один нижний полицейский чин должен обслуживать не менее четырехсот человек местного населения167. Данный документ предопределил еще большее увеличение количества нижних чинов “станичной полиции”.
С началом первой российской революции “волнения” в крестьянских поселениях донской области стали возобновляться, приобретая более массовый характер. “Летом 1905 г. волнения крестьян происходили в Таганрогском округе — слободе Больше-Крепкой, деревне Федоровке; в Усть-Медведицком округе — в Даниловской и Ореховской волостях; в Донецком округе — поселке Екатериновском и др. Особенно острый характер приняла борьба крестьян в Таганрогском округе, в слободах Успенской, Голодаевке и местечке Лакедемоновке”168. В конце 1905 г. крупные крестьянские выступления прошли в Хоперском, Донецком, Сальском и других округах169.
К 1906 г. население Области Войска Донского составляло около 2 миллионов 278 тысяч человек, большая часть которых были неказачьего происхождения. В регионе располагалось 124 казачьи станицы и 143 крестьянские волости. Крестьяне в ожидании грядущих преобразований Столыпина все еще находились в “неспокойном состоянии”. Для их усмирения окружные органы правопорядка имели в своем распоряжении двести сорок четыре полицейских урядника (нижних чинов, содержавшихся на внебюджетные средства)170.
События 1905 г. показали руководству регионом, что поддержание имеющимися силами окружной полиции надлежащего общественного порядка невозможно, а система реализации правоохранительной деятельности устарела и требует проведения реорганизации. Войсковой наказной атаман князь Одоевский-Маслов Н.Н. в докладе военному министру отмечал: “Участковые заседатели в исполнении поручений окружных управлений работают медленно и неточно. Некоторые дела после их завершения приходится возвращать для дополнений, разъяснений или производства нового дознания. Все это объясняется не только перегруженностью и накоплением у участковых заседателей большого количества дел, но и скудным материальным возмещением их физических и моральных затрат… Ввиду общей перегруженности чиновников разнообразными делами страдает и исполнительская дисциплина, и полицейская деятельность. Казачьи и крестьянские поселения, а также помещичьи усадьбы фактически оказались лишенными постоянного полицейского надзора, а от выборной станичной и сельской полиции, по большей части неграмотной, помощи ждать не приходится”171.
В середине 1906 г. войсковой наказной атаман неоднократно ходатайствовал перед военным министром о введении в округах Области Войска Донского “полицейской стражи”, созданной на основе Мнения Государственного Совета от 5 мая 1903 г. в сорока шести губерниях Российской империи172. Она существовала для охраны “благочиния, общего спокойствия и порядка в местностях, подведомственных уездной полиции, для пресечения антиправительственных выступлений, дабы не отвлекать основные силы полиции”. “Уездная полицейская стража есть, прежде всего, сила в руках губернаторов и уездных исправников для подавления беспорядков и для прекращения разбоя в губерниях и уездах…”173. В каждую крестьянскую волость губерний был назначен полицейский урядник, в помощь которому учреждалось необходимое число стражников. Общее их количество определялось из расчета: один стражник на 2500 душ населения обоего пола174.
Военный совет, состоявший при Военном министерстве, признавая важность и “спешность дела поддержания надлежащего правопорядка”, 17 августа 1906 г. постановил разрешить Областному правлению произвести с 1 января 1907 г. сроком на один год прием на службу девятисот девяноста семи полицейских урядников и стражников, финансируемых из местного бюджета. В течение следующего года “войсковому начальству” было необходимо отправить в Военное министерство мотивированное ходатайство об учреждении в области полицейской стражи на постоянной основе175. Вопреки постановления Военного совета полицейская стража из-за дефицита местного бюджета не была сформирована в предполагаемых размерах и в указанный сроки. Из “войсковых капиталов” финансировался найм только ста полицейских стражников, направленных для охраны правопорядка в крестьянские поселения Усть-Медведицкого и Донецкого округов с 1 сентября 1907 г. по 1 января 1908 г. (см. приложение № 35), а также восьмидесяти пяти полицейских урядников, распределенных по окружным станицам региона — Урюпинской, Каменской, Усть-Медведицкой, Нижне-Чирской, Великокняжеской и Константиновской (см. приложение № 36)176.
По источении срока найма “нижних полицейских чинов” император Николай II утвердил 21 августа 1908 г. Положение Военного совета “Об учреждении в Области Войска Донского ста полицейских стражников в качестве временной меры сроком на один год с 1 сентября 1908 г. по 1 сентября 1909 г.” (см. приложение № 37)177. Стражники распределялись по всем округам региона. Кроме них в резерве войскового наказного атамана постоянно находилось еще пятьдесят полицейских стражников, которые по его распоряжению отправлялись на усиление полиции любого округа или города области. Дополнительно к вышеперечисленным силам некоторая часть нижних полицейских чинов содержалась на частные средства для охраны, к примеру, дворянских имений, станичных правлений и т.д.178 Все полицейские урядники и стражники независимо от источников финансирования находились в непосредственном подчинении участковых заседателей или полицейских приставов.
В 1908 г. Областное правление подготовило проект реорганизации окружной полиции, функционировавшей на территории Донского казачьего войска. В том же году войсковой наказной атаман Самсонов А.В. обратился к военному министру с соответствующим мотивированным ходатайством. В нем предлагалось на основании Мнения Государственного Совета от 5 мая 1903 г. учредить в области полицейскую стражу, финансируемую из государственного бюджета. В каждую станицу или волость предлагалось назначить полицейского урядника, которому подчинялось бы определенное число стражников. Выборная “сельская полиция”, комплектовавшаяся зажиточными крестьянами, в силу ее малой эффективности и неблагонадежности упразднялась, а “станичная”, состоявшая из наиболее уважаемых казаков, — продолжала реализовывать правоохранительные функции на прежних основаниях179.
Подготовка соответствующего законопроекта из-за противоречий об источниках финансирования полицейской стражи между центральным и областным правительством растянулась на несколько лет, и местные органы правопорядка некоторое время продолжали функционировать на прежних основаниях. До момента разрешения данного вопроса в законодательном порядке в соответствии с Положением Военного совета от 30 сентября 1909 г. в области в качестве временной меры было учреждено пятьдесят должностей полицейских стражников180. Всего к 1910 г. при органах окружной полиции состояло семь полицейских урядников, содержавшихся из государственной казны, двести шестьдесят полицейских урядников и пятьдесят четыре стражника, финансируемых из областного бюджета, девяносто четыре полицейских урядника и двести сорок стражников — на средства заводов, фабрик и рудников, а также восемнадцать стражников, содержавшихся из сумм, получаемых от “нотариального сбора”181.
Кроме того, 16 сентября 1909 г. было утверждено Положение Военного совета “Об увеличении штата полиции в Ростовском и Донецком округах Области Войска Донского”, в соответствии с которым в селе Батайск Ростовского округа вводилась должность полицейского пристава. В компетенцию чиновника входила территория смежного с Батайском села Койсуг182. 7 мая 1911 г. император подписал Положение “Об учреждении в станице Великокняжеской Области Войска Донского должности помощника полицейского пристава”, а 7 октября т.г. — Положение “Об учреждении в станицах Романовской и Семикаракорской Области Войска Донского должностей полицейских надзирателей”183. Менее чем через год 28 июня 1912 г. был утвержден Закон “Об учреждении должности полицейского надзирателя в хуторе Калмыцком Ново-Алексеевской станицы Сальского округа Области Войска Донского”184.
Наконец 1 июля 1912 г. император Николай II утвердил одобренный Государственным Советом и Государственной Думой Закон “Об учреждении в некоторых местах Области Войска Донского полицейской стражи”185. На базе Закона в крестьянских волостях и местечке Ейское укрепление была создана полицейская стража “на общих в империи основаниях” с той лишь разницей, что она организационного вверялась не министру внутренних дел, а военному министру. Обязанности губернатора и уездных чинов полиции на Дону исполняли соответственно войсковой наказной атаман и чины окружных управлений (окружных полицейских управлений). Стража финансировалась из государственной казны. Особой конной команды в ее составе не предусматривалось, но из общего числа нижних полицейских чинов сто семьдесят три человека снаряжались конными. Всего в штате нового института по охране правопорядка состояло сто сорок четыре полицейских урядника и триста семьдесят пять стражников (см. приложение № 38). По одному уряднику было назначено в каждую волость и местечко Ейское укрепление. Численность подчиненных им стражников определялась из расчета не более одного “полицейского” на каждые 2500 душ населения обоего пола.
Полицейская стража была создана взамен “сельской полиции” крестьянских волостей и хуторов Области Войска Донского. Институт “сотских” и “пятидесятских” прекратил свое существование, однако “десятские” крестьянских поселений продолжали функционировать на прежних основаниях, не входя в состав окружной полиции, но исполняя обязанности “низших служителей внутренней сельской полиции”186. Команда из пятидесяти стражников, сформированная на основе Положения Военного совета от 30 сентября 1909 г., распускалась. Полицейские урядники, содержавшиеся из областного бюджета и исполнявшие профессиональные обязанности в крестьянских поселениях, переводились для службы в казачьи поселения. Всего в станицах и казачьих хуторах охрану правопорядка обеспечивали не входившие в полицейскую стражу двести шестьдесят полицейских урядников, финансируемых из “войсковых капиталов”. “Станичная полиция”, включавшая полицейских приказных и десятских, продолжала функционировать на прежних основаниях (см. приложение № 9).
Анализируя вышеизложенное, необходимо отметить, что в начале XX в. правительством страны была продолжена политика, направленная на расширение штата окружных органов правопорядка на территории Донского казачьего войска. Однако в этот период она проводилась более целенаправленно и интенсивно. Это прежде всего связано с резким нарастанием в стране общественных противоречий, вследствие поражения в Русско-японской войне (1904-1905 гг.), с событиями первой российской революции (1905-1907 гг.), имевшими место и на Дону.
В связи с тем, что большая часть массовых беспорядков проходила в крестьянских поселениях, а также потому, что в них институт участия общественности в реализации полицейских функций оказался неэффективен, к 1906 г. остро возникла необходимость замены выборной “сельской полиции” вольнонаемной полицейской стражей. Разногласия правительства страны с областным руководством по поводу того, кто должен финансировать полицейскую стражу, не позволили осуществить необходимую реорганизацию в кратчайшие сроки, и она была отложена на несколько лет. В этот период в области создавались временные команды полицейской стражи, чины которой распределялись войсковым наказным атаманом по наиболее “взрывоопасным” населенным пунктам.
Между тем 1 июля 1912 г. был подписан Закон, на основании которого в крестьянских поселениях региона учреждалась вольнонаемная полицейская стража, комплектовавшаяся преимущественно представителями казачьего сословия. Вышеупомянутый нормативный документ не затронул систему реализации полицейских функций в станицах и казачьих хуторах. В них на прежних основаниях функционировали полицейские урядники, финансируемые из областного бюджета, а также выборная из наиболее уважаемых казаков “станичная полиция”.
1 августа 1914 г. Россия вступила в Первую мировую войну. Все внутренние ресурсы Области Войска Донского были пущены на скорейшую мобилизацию казаков и на обеспечение их всем необходимым. В стране стала нарастать социальная напряженность. Она увеличивалась параллельно с неудачами Русской армии на фронтах, а также с активизацией агитационной деятельности антиправительственных организаций.
С началом войны в связи с ухудшением криминогенной ситуации на территории Области Войска Донского войсковой наказной атаман барон Таубе Ф.Ф. ходатайствовал перед Военным министерством об увеличении численности окружной полиции. В январе 1915 г. военный министр приказал имевшиеся представления (ходатайства) об изменении штатов полицейских учреждений отложить до окончания войны и более благоприятного состояния государственного казначейства. Войсковому наказному атаману предлагалось “больше не входить с ходатайствами о мерах, имевших штатный характер” и вызывающих новые расходы из казны за исключением случаев крайней необходимости187. С августа 1914 г. по февраль 1917 г. штатная численность окружной полиции на Дону практически не изменилась.
В феврале 1917 г. в результате второй российской революции произошла смена прежнего политического режима. К власти в стране пришло Временное правительство. В пункте 5 Декларации “О составе и задачах Временного правительства” от 3 марта 1917 г. провозглашалась замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления188. “В марте 1917 г. в соответствии с решениями Временного правительства на Дону начался процесс ликвидации старого полицейского аппарата и создания новых органов по охране общественного порядка”189.
Процесс замены полиции на народную милицию в каждом населенном пункте Донского казачьего войска проходил по двум основным направлениям. Первый путь — насильственное уничтожение полиции или ее самороспуск, ввиду невозможности выполнять профессиональные обязанности, и второй путь — планомерная замена одного подразделения правопорядка на другое. Существуют множество примеров развития событий по одному и по другому пути. “В станице Каменской самого большого в Области Войска Донского Донецкого округа был образован Гражданский комитет, а 8 марта на собрании всего населения станицы был избран исполнительный донецкий окружной комитет численностью 90 человек, новый окружной атаман. Была расформирована полиция. По свидетельству участников событий, “каменский полицейский пристав, чуя беду, удрал в неизвестном направлении, а его околоточные и урядники сидели несколько суток в полицейском участке безвыходно, боясь уйти домой”190.
23 марта 1917 г. “временно исправляющий должность войскового атамана” Волошинов отправил окружным атаманам и начальникам телеграмму с предложением ускорить замену полиции на милицию, где эта замена еще не произведена. К началу апреля т.г. “замена” еще не завершилась. В станицах Нижне-Чирской, Новониколаевской, хуторе Обливском, Любимовском и др. милиция вместо полицейских приставов и урядников уже была создана. Участковые заседатели были оставлены на своих местах. На них главным образом были возложены обязанности по производству взысканий191.
В мае — июне 1917 г. в Новочеркасске состоялся Первый Большой Войсковой казачий круг. На “круге” было утверждено “Положение об общественном управлении станиц казачьих войск”. Согласно Положению на Дону вводилась система общественного казачьего самоуправления с одновременной ликвидацией всех ранее существовавших общественных организаций революционного типа. Упразднялись окружные, станичные и хуторские казачьи комитеты. В округах вместо полиции формировалась милиция192. Принятием Положения “Об общественном управлении станиц казачьих войск” 1917 г. была поставлена точка в истории развития на территории Донского казачьего войска окружной полиции. С этого момента начался период организационно-правового становления “милиции Дона”.
Рассматривая процесс организационно-правового развития окружной полиции в пореформенный период, необходимо отметить, что в конце 60-х гг. XIX в. на территории Донского казачьего войска проводилась всеобъемлющая реформа окружной полиции. Она была реализована на пять лет позже, чем в большинстве губерний Российской империи и осуществлялась на основе специально разработанных “Временных правил об устройстве полиции в округах Войска Донского” 1867 г. Временные правила заменили собою юридические нормы “Положения об управлении Донским Войском” 1835 г., регламентировавшие организационно-правовой статус непосредственно окружной полиции. Они предусматривали реорганизацию сыскных начальств, введение в их составе должностей сословных заседателей, разделение районов дислокации “начальств” на заседательские участки, создание во всех казачьих и крестьянских поселениях Дона “станичной сельской полиции”. В 1869 г. сыскные начальства были переименованы в полицейские управления.
После реализации в Области Войска Донского судебной и земской реформ в 70-80-х гг. XIX в. российским правительством осуществлялись частичное реформирование организационно-правового положения окружных полицейских управлений: было упразднено присутствие в их составе сословных заседателей, разукрупнены заседательские участки, в наиболее крупных станицах учреждены должности полицейских приставов и введен институт полицейских урядников. В 1884 г. в области появился новый восьмой по счету Сальский округ, в состав которого вошли калмыцкие поселения Дона, несколько казачьих и крестьянских населенных пунктов. В 1885 г. была произведена реформа местного окружного управления. В результате нее в регионе появилось два типа учреждений правопорядка. В местностях, населенных преимущественно представителями казачьего сословия, были созданы окружные управления во главе с окружными атаманами. В Миусском и Сальском округах, заселенных преимущественно соответственно крестьянами и калмыками, были сохранены окружные полицейские управления во главе с окружными начальниками. “Первые” учреждения сосредоточивали в своей компетенции “военные, гражданские и полицейские дела”, “вторые” — только “гражданские и полицейские дела”. В 1897 г. в связи с распространением на калмыцкие поселения “Положения об общественном управлении станиц казачьих войск” 1891 г. Сальское окружное полицейское управление было преобразовано в Сальское окружное управление.
В 1888 г. к Области Войска Донского были присоединены Таганрогское градоначальство и Ростовский уезд Екатеринославской губерний. Из территории градоначальства, Миусского округа и одного стана Ростовского уезда был создан Таганрогский округ, из большей части Ростовского уезда и двух заседательских участков Черкасского округа — Ростовский округ. Для управления новыми административными образованиями и охраны правопорядка на их территории были созданы соответственно Таганрогское и Ростовское окружные полицейские управления. Они подчинялись Областному правлению, войсковому наказному атаману и через последнего — Военному министерству.
В конце XIX — начале XX вв. российским правительством было принято еще несколько законодательных актов, направленных на расширение на территории Донского казачьего войска численности окружной полиции: вводились новые должности участковых заседателей, полицейских приставов, полицейских надзирателей и урядников, в станицах с населением более 3 тысяч жителей расширялась численность выборной “станичной полиции”. В 1901-1902 гг. в некоторых крестьянских поселениях Дона прошли массовые беспорядки, которые в полной мере проявили неэффективность и неблагонадежность “сельской полиции”.
В 1905-1906 гг. беспорядки повторились вновь как отголоски событий первой российской революции, но теперь недовольство крестьян приобрело еще более массовый характер. Поэтому в середине 1906 г. войсковой наказной атаман обратился в Военное министерство с ходатайством о введении в сельской местности Дона полицейской стражи, учрежденной в большинстве губерний Европейской России еще в 1903 г. Соответствующее разрешение было получено, однако ввиду истощенности областного бюджета она была сформирована только “в виде временной меры” и укомплектована лишь частично от необходимых пределов. 1 июля 1912 г. был подписан Закон “Об учреждении в некоторых местах Области Войска Донского полицейской стражи”, на основании которого в крестьянских поселениях Дона и местечке Ейское укрепление взамен выборной “сельской полиции” был введен новый вольнонаемный институт правопорядка, почти целиком состоявший из представителей казачьего сословия. Содержание полицейской стражи производилось из государственного казначейства, а из областного бюджета финансировалось содержание полицейских урядников в казачьих станицах и хуторах.
С началом Первой мировой войны процесс оптимизации кадровой численности органов правопорядка Дона ввиду истощения государственного и местного бюджетов был приостановлен. Поэтому окружная полиция без существенных изменений подошла к февралю 1917 г. с той организационно-штатной и материально-технической базой, которая была сформирована еще до начала боевых действий. После Февральской революции 1917 г. Временным правительством был намечен курс на уничтожение “полиции как пережитка старого режима” и создание вместо нее “народной милиции”. Этот процесс в Донском казачьем войске растянулся на несколько месяцев. В ряде местностей региона имело место насильственное упразднение подразделений полиции или их самороспуск, в других же производился постепенный переход от “полиции к милиции”.
“Последняя точка” в истории зарождения, становления и развития окружной полиции Дона была поставлена на проходившем в Новочеркасске в мае — июне 1917 г. Первом Большом Войсковом казачьем кругу. На нем было принято новое “Положение об общественном управлении казачьих станиц”, которое предусматривало немедленную замену полиции на народную милицию.

Глава II
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ СТАНОВЛЕНИЕ
И РАЗВИТИЕ ГОРОДСКОЙ И ПРОМЫШЛЕННОЙ
ПОЛИЦИИ НА ДОНУ

§ 1. Организационно-правовое становление городской полиции
в дореформенный период (первая половина XIX в.)

Появление в России городской полиции относится к началу XVIII столетия. Персоной, инициировавшей процесс оформления учреждений правопорядка в постоянно действующий инструмент государственной власти, стал царь Петр I. Он ввел в государственный лексикон понятие “полиция” и в дальнейшем отводил ей существенную роль. В крупных городах, где проживало значительное число подданных, был высок интерес политической элиты к сохранению правопорядка и благочиния. Поэтому там впервые создавались полицейские учреждения. В 1718 г. в Санкт-Петербурге учреждалась должность генерала-полицмейстера, а в 1722 г. в Москве — должность обер-полицмейстера. Задачи образованных полицейских органов формулировались в Регламенте Главного Магистрата 1721 г.193
С созданием в обеих столицах полиции правительство Российской империи не остановилось на достигнутом, продолжив процесс формирования органов правопорядка в наиболее многонаселенных административно-территориальных центрах. На этом пути важную роль сыграл законодательный акт, принятый 23 апреля 1733 г., — Указ “Об учреждении полиции в городах”194. На его основании в двадцати трех губернских и провинциальных городах России была учреждена полиция, “… которая приводилась к единой организации… Полицейские конторы городов стали подчиняться Главной полицмейстерской канцелярии Петербурга”195. Почти через три десятилетия после этого в период недолгого правления императора Петра III на основании Указа от 22 марта 1762 г. в провинциальных городах, в которых ранее не были учреждены специализированные органы правопорядка, создавалась полиция. В Указе отмечалось, что там, где нет полиции, происходят различные “непорядки”196.
Со вступлением на государственный престол императрицы Екатерины II процессу формирования городских полицейских учреждений страны был дан новый толчок. В рамках губернской реформы 1775 г. в административных центрах большинства губерний и некоторых уездов создавались “управы благочиния”. В ряде городов в силу различных причин управы благочиния в конце XVIII в. не учреждались, однако в них полицейские функции реализовывались либо военной администрацией (комендантами гарнизонов), либо органами местного самоуправления (к примеру, магистратами). В рассматриваемый период основными нормативными документами, определявшими компетенцию и правовое положение органов городской полиции, были “Устав благочиния или полицейский” 1782 г. и “Учреждения для управления губерний” 1775 г. в части, касающейся «правил для городничих»197
Принятием Устава благочиния был завершен процесс организационно-правового становления полиции как штатного государственного органа198. Основными задачами полиции стало “сохранение общего порядка во всех видах, чтобы ничто не принималось противное службе императорского величества и чтобы во всем благочиние и добронравие сохранялось”. Для выполнения этих задач полиция была наделена весьма широкой компетенцией. Она следила за тем, чтобы городские жители исполняли законы, постановления местной власти и решения судов, занимались вопросами санитарии и благоустройства, а также ведала торговлей. Полиция проводила предварительное следствие и судила за мелкие кражи и мошенничество. В ведении полиции находились также пожарные команды199.
К концу XVIII века в Российской империи была сформирована правовая база для дальнейшего развития городской полиции, накоплен определенный опыт ее профессиональной деятельности. В крупных и большинстве средних городов страны, на которые распространялось действие “Жалованной грамоты городам” 1785 г., полиция была создана и с той или иной степенью эффективности функционировала. Между тем на единственный город Донского казачьего войска – Черкасск (ныне станица Старочеркасская) законодательство о полиции не распространялось. Появление этого города неразрывно связано с историей казачества, его бытом и местными обычаями. “24 апреля 1644 г. на многих лодках вниз по Дону пошло все Войско Донское. Казаки подошли к тому месту, где стоял Черкасский городок запорожцев… и деятельно принялись за работу. Земляным валом и деревянным забором окружили город, поставили на валу пушки, а внутри разбили место под станицы. Шесть станиц образовали новый городок, получивший название Черкасского… Потом стали прибывать к Черкасску и еще люди, и стали ставить новые станицы”200.
С момента приобретения Черкасским городком статуса столицы Донского Войска и до конца XVIII в. реализация полицейских функций в нем осуществлялась органами войскового управления и станичного самоуправления. К середине XVIII в. рассмотрение уголовных и гражданских (тяжебных) дел жителей Черкасска производилось “Войсковой канцелярией дел старшин”, а охрана “благочиния, тишины и спокойствия” осуществлялась ежегодно назначаемыми войсковым атаманом двумя войсковыми есаулами, выборными станичными атаманами, есаулами и специально назначенными от станиц казаками.
В 1775 г. Войсковая канцелярия была преобразована в Гражданское правительство. Новый орган при вынесении “приговоров” был обязан руководствоваться нормами общероссийского законодательства. Из компетенции регионального правительственного учреждения были выведены все “тяжебные дела”. Делами гражданскими, касающимися торговли и взысканий по векселям, ведал “словесный суд”, состоявший из судьи, его помощника, письмоводителя и, кроме того, по Инструкции Гражданского правительства от 27 апреля 1777 г. в словесный суд избирались пять отставных казаков201.
Появление словесного суда имело важное значение для сохранения благочиния и общественного спокойствия в городе Черкасске, который являлся важным торговым центром юга страны. На рынки донской столицы приезжали казаки из всего Войска, купцы из российских губерний и иностранные торговцы. На коммерческой почве постоянно возникали “тяжбы”, которые до середины 70-х г. XVIII в. рассматривались Войсковой канцелярией на основе норм обычного права. Однако Войсковая канцелярия и без того была загружена множеством других дел, и поэтому рассмотрению гражданских исков всегда сопутствовала волокита. После образования словесного суда “тяжбы” подлежали немедленному рассмотрению, что благоприятно влияло на внутреннюю обстановку в городе и снижало число беспорядков на “торговой почве”, но если они возникали, то за дело принимался “войсковой базарный”. Он отвечал за охрану порядка на черкасских торгах, контролировал соблюдение купцами установленных мер весов, собирал с них налоги и пошлины, выявлял “фальшивую монету”.
Создание полиции в городе Черкасске и утверждение ее в качестве регулярного учреждения относится к краткому, но достаточно интенсивному периоду правления императора Павла I (1796-1801 гг.). К тому времени управление городом Черкасском продолжало осуществляться непосредственно Войсковой канцелярией (воссоздана в замен Гражданского правительства в 1797 г.) во главе с войсковым атаманом. Столица Донского казачьего войска в административно-территориальном плане разделялась на одиннадцать станиц, из них пять составляли непосредственно центр города (Черкасская, Средняя, Павловская, Дурновская и Прибылянская), а остальные являлись пригородными станицами. Главным органом общественного управления в каждой станице являлся станичный круг (сбор).
5 августа 1800 г. в Черкасск прибыли армейский генерал Репин и генерал-адъютант Кожин. Они были направлены императором Павлом I с особыми полномочиями в т.ч. и для выяснения эффективности работы органов управления Донского казачьего войска, и выработки предложений по ее повышению. По прибытии к месту назначения военные чиновники сразу же отметили, что в городе Черкасске нет полиции202.
С целью организации управления Черкасском в соответствии с нормами общероссийского законодательства и установления административного контроля за населением городских станиц 20 августа 1800 г. генерал-адъютант Кожин подписал Ордер (постановление. — М.В., Н.Г.), адресованный Войсковой канцелярии, о назначении в Черкасск специального “смотрителя”, исполнявшего полицейские функции203. Должность “смотрителя Черкасска и принадлежащих к нему станиц” вводилась до создания на основании Высочайшего указа регулярной полиции. На основании ордера город в административно-полицейском плане разделялся на несколько частей, в каждой из которых назначался “частный пристав”. Приставы в подчиненных станицах реализовывали указания войскового атамана и смотрителя. Для выполнения некоторых полицейских функций “на случай пожара или какой-либо тревоги” при смотрителе состояла еженедельно сменяемая команда из одиннадцати казаков (по одному от городской станицы)204.
В функции временного городского органа правопорядка входило осуществление паспортного контроля за проживающими в городе крестьянами; выявление беспаспортных, сбежавших от помещиков или с просроченными паспортами крестьян; обеспечение соблюдения домохозяевами правил пожарной безопасности; надзор за исправностью пожарных дрог (телег), крюков, бочек, топоров и прочих инструментов.
Основной задачей, поставленной перед смотрителем Черкасска, было получение через частных приставов достоверных сведений о числе проживающих в домах донских чиновников крестьян, “закрепощенных” за ними по ревизии (переписи населения) или на основании купчих документов. Смотритель воспрещал выезд крепостных из города без предварительного уведомления, поступившего к нему от помещика. Домохозяин, желавший отправить крестьянина на заработки или по другой надобности, должен был обратиться к смотрителю Черкасска для оформления “покормежных и пропускных” писем. Переселение крепостных из владельческих хуторов в город также производилось только с уведомления временной полиции. Столь жесткий паспортный режим устанавливался для предотвращения поселения в городе “беглых” крестьян. Его введение оправдывалось необходимостью утверждения на Дону основ крепостного права.
Учреждением должности “смотрителя Черкасска и принадлежащих к нему станиц” в столице Донского Войска начался процесс становления городской полиции на основании общероссийского законодательства. Некоторые организационно-правовые нормы, заложенные в Ордер от 20 августа 1800 г., были заимствованы из “Устава благочиния или полицейского”: статья №5 “О разделении города на части”, ст. №7 “Определение частного пристава”, ст. №35 “Управа благочиния бдение имеет, дабы никто беглых не принимал, не держал и не укрывал”205. Между тем дата 20 августа 1800 г., по нашему мнению, не является днем образования регулярной городской полиции на Дону, поскольку ордер генерал-адъютанта Кожина не имел силы государственного законодательного акта.
В сентябре 1800 г. законотворческая миссия генерал-адъютанта Кожина завершилась, и он покину Черкасск, а генерал Репин на основе Указа от 6 сентября 1800 г. был назначен “присутствующей особой” при Войсковой канцелярии (представителем российского правительства)206. “Присутствующая особа” и войсковой атаман Орлов В.П. подготовили законопроект, предусматривающий создание в Черкасске регулярной полиции. Предложения, отправленные в Санкт-Петербург, были рассмотрены и утверждены императором Павлом I, и в соответствии с Указом от 8 октября 1800 г. (см. приложение № 42) в столице Донского казачьего войска учреждалась “Экспедиция полиции в городе Черкасске” (см. приложение № 2)207.
Для руководства Экспедицией вводилась должность полицмейстера. К нему перешли функции смотрителя Черкасска. Кроме основных обязанностей полицмейстер реализовывал все текущие приказы войскового атамана, направленные на сохранение благочиния и улучшение благосостояния города и его жителей. Вместе с полицмейстером в состав Экспедиции вошли “пристав уголовных дел”, “пристав гражданских дел” и канцелярские “служители в том числе, какое для успешного производства дел потребно и достаточно быть” — по два старших и младших писаря и еще три писца208. Частные приставы и еженедельно сменяемая казачья команда, ранее подчинявшиеся смотрителю Черкасска, продолжили свою деятельность на прежних основаниях под началом полицмейстера.
Назначение на должность полицмейстера и приставов уголовных и гражданских дел производилось Сенатом по представлению войскового атамана, после чего в войсковом храме чиновники приводились к присяге209. Канцелярские “служители” (урядники или приказные) назначались в экспедицию по представлению полицмейстера войсковым атаманом. Первым полицмейстером города Черкасска был назначен полковник Алексей Греков. При нем в должности приставов состояли старшина Платов (один из родных или двоюродных братьев войскового атамана — М.В., Н.Г.) и есаул Денисов210.
Основной обязанностью, возложенной на пристава уголовных дел, была организация охраны общественного порядка и производство общеуголовного сыска по преступлениям, совершенным на территории Черкасска. После завершения всех необходимых следственных действий материалы уголовных дел для дальнейшего рассмотрения и вынесения приговора поступали в Войсковую канцелярию. “…Пристав гражданских дел осуществлял надзорно-регулятивные функции в городе”211. В его обязанности входило рассмотрение гражданских исков (тяжб) жителей городских станиц и иногородних. Решения, принимаемые приставом гражданских дел являлись окончательными и не подлежали рассмотрению войскового начальства. Однако сторона гражданского процесса, не согласная с “приговором” пристава, имела права падать апелляцию в Войсковую канцелярию.
Для предотвращения злоупотреблений и “недопущения беззакония” все уголовное и гражданское производство Войсковой канцелярии, возложенное на вновь созданный орган полиции, осуществлялось на основании “общих узаконений Всероссийской империи”212. За этим надзирал войсковой прокурор.
Ввиду отсутствия профессиональных чиновников в области юриспруденции в Экспедицию полиции Черкасска назначались отставные или временно отпускные из армии офицеры донских казачьих полков. Для них войсковым начальством были закуплены: юридический словарь, Соборное Уложение 1649 г., Устав Воинский 1716 г., Морской Устав 1720 г., Сборник указов с 1717 по 1730 гг., Регламент Главному Магистрату 1721 г., Вексельный Устав 1729 г., Учреждения для управления губерний 1775 г., Устав благочиния или полицейский 1782 г., Грамота на права и преимущества благородного российского дворянства 1785 г. и др. правовые источники213. При изучении “законных книг” чиновникам “предлагалось постичь азы Русского права и в дальнейшем руководствоваться только им, избегая при исполнении полицейских функций ссылок на древние войсковые обычаи и предшествующие примеры”214.
Таким образом, создание на Дону регулярной городской полиции было положено Указом императора Павла I от 8 октября 1800 г. Однако этим Указом не определялись ее функции. Первоначально к предметам ведения полиции Черкасска относилось: осуществление уголовного производства по проступкам казаков и крепостных крестьян, рассмотрение жалоб и тяжб, возникающих на коммерческой почве, обеспечение паспортного режима, производство розыска “беглых беспаспортных” крестьян, поселившихся в Черкасске, контроль за исполнением домохозяевами правил пожарной безопасности и т.д. Со временем функциональные обязанности полиции расширились.
При создании Экспедиции полиции в городе Черкасске были применены некоторые нормы “Устава благочиния или полицейского”. К примеру, статья №21 Устава гласила, что в “столице” (имеется в виду губернские города. — М.В., Н.Г.) полицмейстер определяется Сенатом по представлению губернского правления. В статье №22 утверждалось, что в “столице” пристав уголовных и пристав гражданских дел определяются Сенатом по представлению губернского правления”215. Та же самая процедура назначения имела место при утверждении Черкасского полицмейстера и двух его помощников. Однако ошибочно утверждать, что в конце XVIII в. при создании регулярной полиции в донской столице был применен “Устав благочиния или полицейский”. Основная часть его норм не была реализована на Дону. Однако экспедиция полиции стала тем учреждением, на базе которого проходило дальнейшее развитие городской полиции в Донском Войске.
Процесс формирования регулярных городских органов правопорядка на Дону, начавшийся в правление императора Павла I (1796-1801 гг.), продолжился и при его сыне императоре Александре I (1801-1825 гг.), причем становление полиции осуществлялось одновременно с реформированием учреждений войскового управления. Так, Указ от 25 февраля 1802 г. одновременно с изменением штата Войсковой канцелярии предписывал уничтожение всех экспедиций, состоящих при ней, за исключением экспедиции полиции. Последняя была преобразована в виде “управы благочиния”, находясь под общим руководством войскового атамана Платова М.И., а для успешного производства дел в ней Войсковой канцелярии предписывалось подготовить и отправить в Правительствующий Сенат проект штата городской полиции для его рассмотрения и дальнейшего утверждения императором216.
Реорганизация экспедиции полиции по типу управы благочиния повлекла распространение на территорию Черкасска действия всего “Устава благочиния или полицейского”, а не отдельных его норм. В связи с этим Войсковой канцелярии предстояло произвести преобразование местной полиции на базе Устава, что означало окончательное ее становление на основе российского законодательства. Наметившееся переустройство было произведено в марте-августе 1802 г. и в Указе из Сената от 29 сентября 1802 г. правительством отмечалось, что в городе Черкасске уже учреждена полиция217.
После реорганизации в управе (управлении) полиции донской столицы стали заседать три чиновника: полицмейстер, пристав уголовных и пристав гражданских дел. Они коллегиально рассматривали и выносили решения по гражданским искам, приговоры по нетяжким и имущественным преступлениям, связанным с хищением собственности на сумму не более 20 рублей.
Кроме перечисленных выше руководящих чинов городская управа полиции включала экспедитора, повытчика (т.е. столоначальника), протоколиста, двух писарей и четырех писцов (см. приложение № 16)218. Экспедитор распоряжался конвоированием государственных преступников и “беглых” крестьян в крепость Св. Дмитрия Ростовского, а также сопровождал по территории края воинские команды регулярной армии. Последние — довольно часто транзитом миновали донскую столицу, т.к. через нее проходил Большой черкасский тракт, соединяющий Россию с Кавказом и завершающейся в Тифлисе. Повытчик руководил всей “канцелярской частью”: протоколистом, писарями и писцами. Канцелярские “служители” вели делопроизводство.
Непосредственно “градское благочиние находилось в ведении полицмейстера, его помощника (должность вне официального штата полиции – М.В., Н.Г.) и трех приставов по числу частей города”219. Границы их определялись особенностями рельефа местности: два главных канала — Новая Воргунка и Скородумовский разделяли город на три района, в каждом из которых размещалось от 200 до 700 дворов. Общее руководство всеми частями Черкасской полиции осуществлялось полицмейстером и его помощником. Последний по должности был ниже пристава уголовных и пристава гражданских дел, но выше частных приставов. “Частным приставам поручалось иметь бдение за тем, чтобы не нарушался закон божий, чтоб общий порядок сохранен был во всех вещах, чтоб уголовные преступления не оставались без наказания невзирая на лица: смотреть, чтобы в части ничего не принималось, противное службе императорского величества и общему благу, иметь попечение об исполнении изданных узаконений для сохранения мира и тишины между гражданами и бдительно следить “дабы не учинилось чего в нарушение спокойствия общего… Частным приставам следовало проживать в пределах своих частей, их дом должен был стоять открытым днем и ночью… Частные приставы обязывались во всякое время терпеливо выслушивать жалобы, прошения, уведомления, извещения и донесения, проводить немедленное устное расследование правонарушения, о чем составлять протокол, брать под стражу преступников”220. Кроме того, частные приставы доводили до жителей городских станиц высочайшие указы и грамоты Войсковой канцелярии, исполняли решения словесного суда, осуществляли надзор за трактирами, гостиницами, производили осмотр трупов людей, призрение (присмотр) подкидышей и т.д.
Согласно “Уставу благочиния или полицейского” (статьи № 9-11) части города разделялись на два или более квартала по 50-100 домов в каждом. В них определялись квартальные надзиратели221. Однако вопреки установленному порядку полицейские части города Черкасска не были разделены на кварталы. Вместо квартальных надзирателей в помощь каждому приставу был назначен помощник по части (помощник частного пристава), который в отсутствии своего непосредственного начальника исполнял его обязанности222.
Анализируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что в конце XVIII — начале XIX вв. в столице Донского казачьего войска впервые появилась регулярная городская полиция. Между тем Черкасск до 1803 г. юридически, как ни странно, не являлся городом в полном смысле этого слова. И только 5 октября 1803 г. он окончательно был признан в правах войскового города и получил собственный герб223. Обязательная необходимость этого атрибута устанавливалась “Жалованной грамотой городам” 1785 г.224 Однако действие самой Грамоты в остальной ее части не распространялось на Черкасск, и поэтому в нем не были созданы институты муниципального самоуправления (шестигласная городская дума, городская управа), но продолжали функционировать органы войсковой и станичной власти, которые “плечом к плечу” с полицией обеспечивали сохранение в городе “благочиния” и развивали уровень его благосостояния. “Под ведомством двух войсковых есаулов находилась охрана Черкасска, ежегодно наряжаемая от всех станиц в числе 170 казаков; есаулы распределяли их между атаманом, … полицией, тюрьмами, местными батареями и батальонами, соборным храмом, а также для охраны войскового леса, сена, вина и т.д. … В каждой станице был свой выборный атаман, есаул, писарь и, смотря по количеству населения станицы, сотники и пятидесятники… Станичные атаманы следили за поведением своих казаков и за исполнением ими внутренней службы, т.е. почтовой, конвойной, полицейской и т.д. …Обязанности прежнего “войскового базарного” исполнял “комиссар”. Он выбирался войсковым атаманом из старших офицеров. Комиссар — войсковой эконом, подчинявшийся войсковому правлению и живший в Черкасске… Ремонт общественных зданий, мостов, постройка новых, находится в его ведении… . Во многом ему помогала полиция”225.
После распространения на город Черкасск действия “Устава благочиния или полицейского” и приведения основ деятельности местной полиции в соответствие с его нормами правительством Российской империи было принято еще два законодательных акта, которые модифицировали общий правовой статус городских органов правопорядка страны и корректировали их внутреннее устройство. 8 сентября 1802 г. императором Александром I был подписан Манифест об образовании восьми министерств, в числе которых было Министерство внутренних дел226. В следующем 1803 году 24 октября был подписан Указ “О средствах к исправлению полиции в городах”227. “Указ наряду с Уставом благочиния 1782 г. стал основным нормативным актом, определявшим организацию, функции и компетенцию городской полиции”228. Однако он не распространялся на город Черкасск.
После вступления в силу вышеперечисленных нормотворческих актов, касающихся организации деятельности органов правопорядка страны, законодатель предпринял уточнение правового положения полиции в столице Донского казачьего войска. В Указе “О разделении Канцелярии Войска Донского на военную, гражданскую и экономическую экспедиции и о правилах управления ими” от 6 февраля 1804 г., реорганизующим внутреннее устройство Донского Войска, значительное внимание уделялось регламентации и приведению основ функционирования городской полиции в соответствие с действующим законодательством229. В нем отмечалось, что в городе Черкасске на основании “общих учреждений” создана под ведомством войскового атамана “особая полиция”. Непосредственное управление ею возложено на полицмейстера, который назначался на должность Сенатом по представлению войскового атамана через Министерство внутренних дел (см. приложение № 3). Полицмейстер в своей деятельности руководствуется “правилами для городничих”, изложенными в “Учреждениях для управления губерний”, заимствуя в чем нужно “опыт” из Устава благочиния. Под особым наблюдением полицмейстера состоят госпитальные заведения, тюрьма, ночная и пожарная команды. Ему в помощь по представлению войскового атамана определяются три частных пристава и шесть квартальных надзирателей230.
К Указу от 6 февраля 1804 г. прилагался штат полиции города Черкасска (см. приложение № 20)231. В соответствии с ним управе полиции были упразднены должности пристава уголовных и пристава гражданских дел. Делопроизводство этих чиновников по территориальной принадлежности было распределено между тремя частными приставами. В подчинение к последним вместо помощников (помощники частных приставов) назначались по два квартальных надзирателя, а это означало, что город в 1804 г. был поделен на шесть кварталов.
Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что в 1800-1804 гг. в столице Донского казачьего войска в городе Черкасске была учреждена регулярная полиция. При ее создании законодателем были заложены правовые основы для дальнейшего становления городской полиции на базе общероссийского законодательства. Однако внедрение на Дону институтов полицейского права не сопровождалось слепой рецепцией юридических норм, а носило характер постепенного распространения законов Российской империи на Донское казачье войско, при этом основным законотворческим методом являлась адаптация всероссийского права к условиям внутреннего устройства и быта донских казаков.
После учреждения на Дону городской полиции на процесс ее дальнейшего становления, как ни странно, повлияли географические и климатические факторы. “Ежегодно с марта по июль столица Донского Войска подтапливалась весенним половодьем. Город совершенно отрезался от материка, сообщение с ним было возможно только на лодках”232. По представлению (предложению) Войсковой канцелярии 23 августа 1804 г. император Александр I подписал Высочайшее повеление о перенесении донской столицы на новое место в Новый Черкасск233. По мере производства строительных работ все войсковые учреждения, в том числе полиция, переводились в новый город. Жители старого города, состоящего из 1572 дворов, получили право по выбору переселиться в Новый Черкасск, в станицу Аксайскую или в другие станицы по нижнему Дону. Для этого им было достаточно подать прошение в полицию234. Самым бедным казакам были выданы “подъемные суммы”235.
Уже 18 мая 1805 г. на возвышенности Бирючий Кут между речками Тузлов и Аксай прошла торжественная закладка города, а 9 мая 1806 г. состоялся переезд Войсковой канцелярии в каменное здание, первоначально предназначавшееся для городской полиции, и Новочеркасск вступил в права войскового центра. Древняя столица после переноса канцелярии стала именоваться городом Старочеркасском, а позже — станицей236.
К моменту образования Новочеркасска ранее существовавшая на Дону городская полиция была поделена на две части. Одна из них вместе с Войсковой канцелярией была переведена в Новый Черкасск. Ее чины надзирали за порядком в строящемся городе и следили, “чтобы каждый переселенец в течение года построил фасад дома … и в случае неисполнения обязательств докладывали в Войсковую канцелярию…”237. Другая часть до 1811 г. размещалась в Старочеркасске. Ее сотрудники регулировали процесс переселения, информировали войсковое руководство, выдававшее подъемные деньги, о материальном положении казаков, исполняли другие поручения по обеспечению перемещения инфраструктуры в столицу. К примеру, “Войсковая канцелярия предложила Старочеркасской полиции объявить гражданам, чтобы те высказали свое мнение, желают ли они устроить в Новом Черкасске собор прежде, а потом Александровскую церковь…”238. В 1811 г. в деревянном здании, первоначально предназначавшемся для одной из трех полицейских частей города, была открыта городская полиция Новочеркасска239. Структура полиции определялась Указом и штатным расписанием, датируемым 6 февраля 1804 г.240 Независимо от этого в Старочеркасске “до времени устройства станичного управления в обыкновенный порядок”, т.е. до момента низведения города в ранг станицы с соответствующими органами местного самоуправления обязанности местной администрации выполнялись несколькими полицейскими чиновниками.
Следовательно, в 1811 г. вместо Черкасской управы полиции была окончательно сформирована полиция города Новочеркасска. Особенностью ее деятельности являлась загруженность решением несвойственных для полиции организационных вопросов по благоустройству города, например, “… полиция Новочеркасска требует, чтобы ехавшие разного звания люди в город … провозили в каждый приезд на каждом возу по три камня дикого…”241.
В годы Отечественной войны 1812-1814 гг. на новочеркасскую полицию возлагалось обеспечение мобилизации казаков донской столицы в действующую армию. Находящиеся при ней “в годовом карауле”, в пожарной и ночной командах казаки были мобилизованы вместе со всем мужским населением Дона, способным держать оружие в руках. После завершения войны с Наполеоном, возвращения казаков к своим хозяйствам и приведения внутреннего управления Войском в нормальный порядок российское и местное правительство с 1815 по 1818 гг. не инициировало каких-либо существенных законодательных изменений в устройстве городской полиции. Войсковая канцелярия по большей части фокусировала свое внимание на восстановлении заброшенного хозяйства, благоустройстве и разрастании Новочеркасска.
В 1819 г. по “Высочайшему соизволению” под руководством войскового атамана Денисова А.К. открылся “Комитет об устройстве Войска Донского”. В 1821 г. управление Комитетом поручалось генерал-адъютанту А.И. Чернышеву. Под его руководством к началу 1823 г. был подготовлен и представлен государю проект “Положения об управлении Донским Войском” и “Всеподданнейший доклад”, раскрывший недостатки и “неустройства местной власти”242. Отдельное внимание в докладе уделялось состоянию дел в городской полиции. По мнению членов Комитета, полиция города Новочеркасска имела недостатки в организации своей деятельности. У ней не было ни частных домов (зданий управлений частных приставов), ни полицейских будок для помещения стражи. “Пожарная часть” была далека от совершенства. По войсковому острогу и городской тюрьме не соблюдалось надлежащего надзора за арестантами243.
Разработанный Комитетом законопроект должен был стать основным юридическим источником, регламентирующим все стороны внутреннего устройства Донского казачьего войска. В части, касающейся полиции, проектом Положения намечалась реорганизация Новочеркасского органа правопорядка с целью искоренения имевшихся в его деятельности недостатков.
В силу ряда причин законопроект, разработанный “Комитетом об устройстве Войска Донского”, не был утвержден сразу же после его рассмотрения, и организационно-правовое положение Новочеркасской полиции до 1835 г. не подлежало реорганизации. И только 26 мая т.г. император Николай I ратифицировал “Положение об управлении Донским Войском”244.
В соответствии с Положением 1835 г. “для заведования полицией города была образована Новочеркасская полицейская управа…”245, по статусу приравненная к уровню окружного учреждения (до этого являлась войсковым) и содержавшаяся на средства войсковой казны. Она подчинялась войсковому наказному атаману и Войсковому правлению. “В охранении в городе спокойствия и благоустройства, и во всем прочем, до полицейской и исполнительной части относящемся, Новочеркасская полиция следует общим законам”246.
Руководство Новочеркасской полицейской управой, как и в прежние годы, было вверено полицмейстеру, определяемому на должность войсковым наказным атаманом с утверждения министра внутренних дел. В непосредственном подчинении начальника полиции находились три частных пристава (по одному на каждую часть города). К компетенции приставов относилось “исправное содержание … пожарных инструментов, стражи на каланче и будок, равно и общественных колодцев, и бассейнов” и иные обязанности, прописанные “общими узаконениями”247. Для размещения частных полицейских управлений у горожан были арендованы “съезжие дома” — “кордегардии”. В административном плане территория каждого частного управления Новочеркасска была поделена на три квартала, вверенных квартальным надзирателям и их заместителям — квартальным урядникам. Для производства “исследований” преступлений в составе полицейского управления вводилась должность следственного пристава, при этом производство дознания осуществлялось частными приставами. Для производства письменных дел в городской полиции состояли секретарь (начальник канцелярии), повытчик (делопроизводитель уголовной части) и восемь писарей. Непосредственно охрана правопорядка в городе осуществлялась казаками полицейской команды.
В состав Новочеркасской полиции, кроме перечисленных структур, входила также пожарная часть, войсковой острог и городская тюрьма. Пожарная часть возглавлялась начальником из офицеров и его заместителем урядником. Войсковой острог и городская тюрьма вверялись особому чиновнику — “смотрителю войскового острога”. “Смотритель острога обязан быть при оном безотлучно и ответствовать за всякий внутри его беспорядок, за всякое непозволенное общение арестантов с людьми посторонними, за побег из острога, за недостаток попечения о продовольствии и о сохранения здравия их, и проч.”248.
Полицейская, пожарная и караульная (при войсковом остроге и городской тюрьме) команды формировались из назначенных на внутреннюю годовую службу по Войску урядников и казаков, которые приступали к ее реализации не одновременно все сразу, а двумя партиями с переменой через полгода. Первая партия заступала 1 октября, вторая — 1 апреля. В течение действительного срока полугодовой повинности казаки проживали в казармах при полицейской управе и находились на полном обеспечении Войска. В полицейскую команду Новочеркасска для несения караулов (в т.ч. при тридцати пяти будках), конных ночных разъездов, службы рассыльными при частных приставах, при рынке и для чистки печных труб каждые полгода мобилизовывалось двенадцать урядников и двести одиннадцать рядовых казаков, в пожарную команду — шестьдесят четыре казака (по двадцать к брандмейстеру в каждую часть города и четыре мастеровых), в караульную команду для охраны войскового острога и тюрьмы — шесть урядников и сто восемьдесят казаков (см. приложение № 10)249.
Реализация “Положения об управлении Донским Войском” стала очередной вехой в процессе становлении городской полиции края. Правительство Российской империи в середине 30-х г. XIX в. провело реорганизацию местных органов правопорядка не на общих основаниях, а посредством подготовки правового кодифицированного источника, регламентировавшего все отрасли внутреннего управления в Донском Войске. Значимость и правовая техника Положения 1835 г. была достаточно высока. В соответствии с ним в столице Донского края был сформирован действенный орган правопорядка, определены функции и увеличены штаты полиции, пожарной охраны и тюремной стражи.
Спустя четыре года после вступления в силу “Положения об управлении Донским Войском” российским правительством было принято беспрецедентное решение, изменившее правовой статус и существенно повлиявшее на процесс развития полиции на Дону. Указом “О подчинении Военному министерству по Департаменту военных поселений гражданской части главного управления Войском Донским” от 20 июля 1840 г. казачий регион в административно-полицейском отношении был подчинен Военному министерству250. До этого времени “по части внутреннего гражданского управления” казаки входили в компетенцию Министерства внутренних дел.
Указ от 20 июля 1840 г. официально закрепил за Новочеркасской полицией статус военизированного органа правопорядка. Однако “военной полицией” она никогда не являлась. Особое юридическое положение органа правопорядка Новочеркасска заключалось в том, что здесь полиция состояла только из коренных жителей Дона — казаков и реализовывала полицейские функции преимущественно в среде “военизированного сословия”, при этом объем и содержание выполняемых функций были такими же, как и у полиции в любом губернском городе.
С момента создания в столице Донского казачьего войска эффективного органа правопорядка его делопроизводство за несколько лет значительно разрослось и возникла необходимость увеличения штата канцелярских чиновников и служащих. Ввиду этого император Николай I подписал Указ, объявленный военным министром войсковому наказному атаману Власову М.Г., “Об увеличении штата Новочеркасской полиции” от 29 марта 1846 г. В соответствии с ним в городской полиции была введена должность местного (в дальнейшем судебного) пристава (курировал гражданско-процессуальную часть, исполнял решения суда), экзекутора (он же архивариус), повытчика (по исполнительской части), протоколиста, регистратора, трех писарей старшего оклада (для усиления канцелярской части управления полицмейстера) и трех писарей младшего оклада (в управления к частным приставам) – (см. приложение № 23)251.
Анализируя изложенное в параграфе, следует отметить, что регулярная городская полиция в Донском казачьем войске в силу ряда причин появилась позже, чем в большинстве регионов Российской империи (великорусские губернии). В конце XVIII — первой половине XIX вв. в рамках правительственной политики установления тотального контроля над всеми отраслями внутреннего устройства путем формирования полицейского государства на территории Донского Войска был реализован процесс становления городской полиции. Процесс становления сопровождался постепенным распространением норм полицейского права на Донское Войско методом их рациональной адаптации к условиям быта донских казаков. В результате такого подхода в период с 1800 г. по 1804 г. правительством страны в столице Донского Войска была создана регулярная полиция, функционировавшая на основе российского законодательства и с 1802 г. в высшем административно-полицейском отношении подчинявшаяся Министерству внутренних дел.
Формирование правовых основ организации и деятельности городской полиции на Дону с 1800 г. по 1804 г. осуществлялось посредством издания нескольких актов волеизъявления российского правительства. С 1805 г. по 1817 г. законотворческая работа по совершенствованию организационно-правового положения городской полиции была приостановлена. В это время внимание руководства сосредоточивалось на устройстве города Нового Черкасска и переводе инфраструктуры из Старого, на проведение мобилизации казаков в действующую армию для ведения боевых действий против армии Наполеона, на восстановлении заброшенного войскового хозяйства и т.д.
Работа по обновлению и детализации “законоположений”, касающихся процесса становления городской полиции на Дону, была возобновлена в 1819 г. “Комитетом по устройству Войска Донского”. Организационно-правовые основы деятельности полиции, выработанные Комитетом, были заложены в проект “Положения об устройстве Донского Войска”. Однако Высочайшее утверждение проекта состоялось только в 1835 г.
Вступившее в силу 1 января 1836 г. “Положение об устройстве Донского Войска” стало тем основополагающим документом, который окончательно закрепил юридический статус органов правопорядка. Принятием Положения фактически был завершен процесс становления городской полиции на Дону, хотя правительством в течение еще тридцати лет продолжали вноситься поправки, не менявшие общую концепцию документа. Городская полиция, сформированная на территории Донского казачьего войска на основании Положения 1835 г., не претерпела существенной реорганизации вплоть до реализации на Дону “освободительных” реформ Александра II. Подавляющая часть норм “Положения об устройстве Донского Войска”, определявших организационно-правовое положение Новочеркасской полиции, через двадцать с лишнем лет вошла в Свод законов Российской империи издания 1857 г.252

§ 2. Совершенствование и организационно-правовое регулирование
деятельности городской полиции в пореформенный период
(вторая половина XIX — начало XX вв.)

В 60-70-х гг. XIX в. в Российской империи реализовывался целый ряд либеральных реформ, одной из которых являлась реформа общей полиции. Последняя разрабатывалась Министерством внутренних дел и Министерством юстиции. Важнейшим результатом законотворческой деятельности аппарата государственных учреждений стало утверждение 25 декабря 1862 г. “Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний”, которые распространялись на губернии, управляемые по “общему губернскому учреждению”253.
В Донском Войске, управляемом по “Особым правилам”, по причине правовой обособленности и организационной подчиненности региона Военному министерству, реформа полиции на основе Временных правил не производилась. Между тем к середине 60-х г. XIX в. преобразования назрели, т.к. нормы, регламентировавшие ее деятельность, устарели и не соответствовали духу уже проведенных в стране преобразований. В связи с этим в 1866 г. глава региона “исходатайствовал” у военного министра разрешение начать работу над проектом реформы местной полиции. Для реализации законотворческой деятельности в начале 1867 г. в столице Донского Войска был открыт Временный комитет, на который возлагалось изучение общего состояния дел в Новочеркасской полиции, подготовка на базе Временных правил от 25 декабря 1862 г. проекта положения по ее реорганизации, а также разработка штата полиции и обновление должностных инструкций.
Руководство комитетом возлагалось на состоящего в распоряжении войскового наказного атамана генерал-майора Пилсудского. Первоначальные задачи, стоящие перед ним, раскрывались в официальном письме войскового наказного атамана Потапова А.Л., в котором говорилось следующее: “Ввиду участившихся в последнее время случаев воровства в городе поручаю Вашему превосходительству войти в подробное рассмотрение состояния Новочеркасской полиции, знания и выполнения всеми чинами ее своих обязанностей, также осмотрите пожарную команду, тюрьму и все помещения, занимаемые полицией, и обо всем Мне доносите со своими соображениями”254.
Для достижения наибольшей проработки вопросов и повышения эффективности в решении поставленных задач в состав Временного комитета были включены личный адъютант генерал-майора Пилсудского, Новочеркасский полицмейстер, стряпчий гражданских дел (должность прокурорского надзора) по назначению войскового прокурора, частный пристав по назначению Новочеркасского полицмейстера и полномочный представитель Общества донских торговых казаков (объединение купеческого казачества)255.
В начале работы Комитета его руководитель изучил общее состоянии дел в городской полиции и подготовил на имя войскового наказного соответствующий рапорт от 26 января 1867 г.: “В Новочеркасской полиции комплектование полицейской команды осуществляется казаками внутренней службы сроком на один и два года. Казаки чаще всего поступают из отдаленных станиц и не знакомы с полицейской службой и жителями города. Часть этих служителей по болезни, старости и даже по неблагонадежности очень скоро заменяются новыми казаками. Скудное содержание чинов полиции при отсутствии дополнительного дохода делает службу в полиции невозможной. Должностные инструкции почти никто не знает и поэтому выполняют несвойственные обязанности. Ввиду недостаточного количества канцелярских служащих и небольшого денежного содержания следственная часть работает неудовлетворительно. Полицейское городское, частные управления и пожарная команда находятся в тесных ветхих зданиях, требуются новые помещения для их размещения. Денежных средств на обмундирование полицейских казаков выделяется мало и некоторые из них экипированы неудовлетворительно. Пожарная команда находится в хорошем состоянии, но нуждается в дополнительном финансировании и увеличении штата. Острог весьма в хорошем состоянии”256.
К апрелю 1867 г. Временный комитет реализовал все поставленные перед ним задачи и прекратил свою работу. Подготовленный комитетом законопроект поступил на обсуждение Войскового правления, а затем — Военного министерства, где были разработаны “Временные правила об устройстве полиции города Новочеркасска”, утвержденные главой государства 31 октября 1867 г.257 В соответствии с ними Новочеркасская полицейская управа (полиция) переименовывалась в Новочеркасское городское полицейское управление. В него вошли три управления частями города, пожарная часть (служба), войсковой острог, полицейская тюрьма (по типу изолятора временного содержания) и несколько казачьих команд, обеспечивавших различные направления правоохранительной и противопожарной деятельности.
В составе городского полицейского управления под председательством полицмейстера формировалось “общее присутствие”, которое включало помощника начальника полиции, местного пристава и двух заседателей. Один заседатель избирался от казаков, имевших недвижимую собственность в Новочеркасске, а другой — “от торгующих казаков”. «Невойсковые сословия» в городской полиции не были представлены, т.к. их представителям до начала реализации “освободительных” преобразований запрещалось приобретать недвижимость и селиться на постоянное жительство в городе Новочеркасске.
“Общее присутствие” осуществляло коллегиальное рассмотрение дел, затрагивавших интересы домохозяев Новочеркасска и торговых казаков. В случае несогласия полицмейстера с мнением заседателей он имел право принять единоличное решение под собственную ответственность, в недельный срок оповестив об этом войскового наказного атамана. К непосредственным обязанностям “общего присутствия” относилось обнародование указов, манифестов, законов, предписаний местного начальства, полицмейстера, “судебных и правительственных мест”, рассмотрение “препятствий” в их исполнении, принятие чрезвычайных мер к исполнению законов и восстановлению порядка в городе, взыскание издержек с лиц, виновных в общественных беспорядках, рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на противозаконные действия чинов полиции, внесение предложений по изменению границ полицейских частей города, определение и увольнение “полицейских служителей”, временное отстранение от службы чинов полиции, находившихся под следствием.
Кроме полицмейстера и “общего присутствия” в составе Новочеркасского городского полицейского управления до момента учреждения в Донском Войске института “судебных следователей” временно находился следственный пристав (см. приложение № 11). Однако уже в 1868 г. следственный пристав был выведен за штат полиции, а вместо него вводилась должность второго местного пристава, на которого возлагалось расследование дел частного обвинения и рассмотрение гражданских исков по “ущербам, самовольным завладениям, убыткам и взысканиям”. В 1871 г. местные приставы были упразднены.
Для успешной реализации полицейского делопроизводства при городском управлении находилась канцелярия и команда рассыльных казаков. Канцелярия, возглавляемая секретарем, состояла из архивариуса (он же экзекутор), двух повытчиков, протоколиста, журналиста (т.е. делопроизводителя) и двенадцати писарей. Рассыльная команда — из десяти казаков, которые находились “на посылках”, т.е. производили разнос служебной документации.
Охрана общественного порядка на улицах города осуществлялась казаками конной команды, включавшей тридцать четыре человека. Эта команда была сформирована в соответствии с Положением Военного совета “О формировании и распределении полицейской команды города Новочеркасска” от 15 июня 1865 г.258 Однако в конце 1867 г. ее заменили откомандированные в городскую полицию по приказу войскового наказного атамана наряды нижних чинов учебного военного полка Новочеркасска259.
Организация исполнения правоохранительных функций в районах города Новочеркасска возлагалась на трех частных приставов, каждый из которых возглавлял полицейское управление части. Границы дислокации полицейских частей определялись войсковым наказным атаманом. По предложению “общего присутствия” городского полицейского управления к району ведения каждой из частей мог быть добавлен пригородный хутор или селение. Дробление территорий “частных управлений” на кварталы во главе с квартальными надзирателями и их помощниками из урядников, установленное “Положением об устройстве Донского Войска” 1835 г., отменялось. Обязанности квартальных надзирателей в каждой части города были переданы двум (старшему и младшему) помощникам пристава, делопроизводство поручалось одному писарю. Для разноса служебной документации к “частным управлениям” прикомандировывалась команда рассыльных казаков.
“Характерным явлением для организации и деятельности городской полиции того времени было стремление усилить наружную постовую службу, для чего во многих городах увеличивалось число так называемых “полицейских будок”260. Караульная служба на улицах и площадях, в наиболее людных местах города являлась основным видом наружной правоохранительной деятельности полиции. Количество и оправданность размещения “полицейских будок” в той или иной части населенного пункта являлись факторами, влиявшими на состояние правопорядка и сдерживавшими общий уровень роста правонарушений. Численность полицейской стражи определялась исходя из количества населения, числа строений, компактности их размещения, географических особенностей расположения частей города и иных местных условий.
По состоянию на март 1867 г. население Новочеркасска составляло более 22,5 тысяч человек. По всей территории города были расставлены тридцать пять полицейских будок, за каждой из которых закреплялись три “хожалых” казака городской стражи, находившихся в «двухгодичной внутренней службе». Сто пять “будочников”, шесть старших и младших городовых урядников состояли в организационном подчинении управлений частных приставов, образовывая три примерно одинаковые по численности команды городской стражи. Контроль за несением караульной службы возлагался на помощников частных приставов, которые круглосуточно осуществляли проверку постов.
В 1868-1876 гг. в соответствии с “Временными правилами об устройстве полиции города Новочеркасска” полицейские, пожарная и тюремная команды стали комплектоваться не старослужащими, негодными к полевой службе казаками – «инвалидами», а новобранцами на пятнадцатилетний срок. Набор “первоочередников” производился в двойном “комплекте” от положенного штата, с тем, чтобы через год или два (в зависимости от рода службы – пешая или конная) произвести замену. “Для службы в полиции отбирались казаки хорошего поведения, преимущественно грамотные”261.
Таким образом, реформа городских органов правопорядка, осуществленная в центральных губерниях Российской империи в 1862 г., на территории Донского казачьего войска была реализована только через пять лет — в 1867 г. “Временные правила об устройстве полиции города Новочеркасска” от 31 октября 1867 г. обновили организационно-правовую основу деятельности полиции, сформированную “Положением об устройстве Донского Войска” от 26 мая 1835 г. Однако название юридического акта (Временные правила) указывало на его недолговечность. Правила и штат городской полиции вводились в качестве временной меры до момента реализации на Дону реформы местного управления и суда. Не дожидаясь коренных перемен правового положения казаков, законодатель сознательно пошел на поэтапное реформирование городской полиции. Причиной нормотворческой поспешности являлось увеличение уровня уголовной преступности в целом по стране: “В 60-е годы рост преступности стал опережать рост народонаселения в два раза, а преступления, связанные с телесными повреждениями, — в семь раз”262.
Значимую роль в развитии органов правопорядка Дона на основе демократических принципов сыграло создание в составе Новочеркасска городского полицейского управления “общего присутствия”. В результате к решению «полицейских» вопросов были допущены представители основных социальных групп казачьей столицы (домохозяева и торгующие казаки). Нововведение соответствовало “духу времени”, но не имело практической обоснованности. Коллегия “общего присутствия” затрудняла работу начальника полиции и дезорганизовывала управление ею, при этом заседатели “от домохозяев” и “торговцев” не имели даже минимальных навыков правоохранительной деятельности.
Одновременно с процессом законодательного обеспечения перестройки полиции Новочеркасска в правительстве страны шли дебаты о предоставлении нескольким наиболее крупным окружным станицам Донского казачьего войска статуса города, что определяло бы необходимость создания новых городских управлений полиции. “В 1867 г. рассматривался вопрос об учреждении в Войске городов Урюпинска, Каменска и др., образовании на месте станицы Гниловской торгового поселения Танаис”263. Однако комиссия, созданная в Новочеркасске для рассмотрения вопроса о необходимости реализации на Дону городской реформы, высказалась против образования новых городов.
В начале 70-х гг. XIX в. была начата переработка норм “Временных правила об устройстве полиции города Новочеркасска”. Для осуществления законотворческой деятельности 4 ноября 1871 г. в Новочеркасске при Областном правлении был открыт “Временный комитет для пересмотра существующих правил об устройстве Новочеркасской полиции и пожарного обоза”, который возглавил генерал-майор Соков. Делопроизводство комитета осуществлялось чинами канцелярии Новочеркасского городского полицейского управления264. Законотворческая деятельность Временного комитета завершилась еще до наступления 1872 г., и проект нового положения был отправлен в Военное министерство. Последнее в ожидание введения в Донском Войске Судебных уставов 1864 г. не спешило отправлять юридический акт на утверждение императору.
20 марта 1873 г. Судебные уставы 1864 г. были распространены на территорию Области Войска Донского, утверждение же Положения Военного совета “О штате Новочеркасской полиции” состоялось только 16 марта 1874 г.265  Положение предусматривало упразднение “общего присутствия” в составе заседателей от “домохозяев” и “торгующих” казаков. Этим актом утверждался принцип единоначалия в управлении, документ также предусматривал реорганизацию некоторых звеньев городской полиции и выведение из ее подчинения войскового острога. Кроме того, производилось переименование “управлений полиции в частях города” в “участковые управления”. Территория каждого участкового управления Новочеркасска разделялась на три околотка и вверялась старшему и младшему околоточным надзирателям (см. приложение № 12).
В соответствии с Положением Военного совета руководство Новочеркасским городским полицейским управлением по-прежнему осуществлялось полицмейстером. Ему в отношении нижних чинов полицейских и пожарной команд, проходивших действительную службу в органах правопорядка, были предоставлены права полкового командира. При отсутствии в городе начальника полиции его замещал помощник. Помощник полицмейстера курировал организацию делопроизводства, финансово-экономическую и материально-хозяйственную деятельность и отвечал за работу “полицейской тюрьмы”. Штат канцелярской части городского управления после выделения следственного производства из полиции был сокращен и включал секретаря (начальника канцелярии), двух столоначальников (один по уголовному производству, другой — исполнительному), казначея, необходимое число писарей и рассыльных казаков.
Охрана правопорядка на территории Новочеркасска возлагалась на три участковых управления. Участковые приставы производили рассмотрение заявлений “просителей”, “распоряжались” о производстве дознания уголовных преступлений, исполняли поручения вышестоящего начальства. Старший и младший помощники приставов производили дознание, взыскивали административные штрафы, дежурили при участке, руководили рассыльными казаками и осуществляли круглосуточную проверку постов “хожалых” городовых. Старшие околоточные надзиратели отбывали наряды при участке, чередуясь с помощниками пристава. Они следили за порядком, чистотой на улицах и площадях города, вручали повестки судебных органов, объявляли населению распоряжения исполнительных органов. Младшие околоточные надзиратели проверяли “домовые книги”, содержащие информацию о жителях домов, и организовывали службу “хожалых” городовых. Последние охраняли порядок и “благочиние” непосредственно на улицах города, “тем самым защищали мирных обывателей от насилия и грабежей”266. Старшие, младшие околоточные надзиратели и “хожалые” городовые составляли полицейскую стражу Новочеркасска (см. приложение № 25).
Для “восполнения убыли хожалых”, “окарауливания полицейской тюрьмы” и усиления органов правопорядка во время массовых беспорядков из нижних казачьих чинов был сформирован подчиненный помощнику полицмейстера полицейский резерв. Двадцать шесть новобранцев резерва готовились к несению “городовой” службы, несли наряды при “полицейской тюрьме” и конвоировали арестантов267.
Положение “О штате Новочеркасской полиции” от 16 марта 1874 г. явилось очередной вехой в развитии городских органов правопорядка Области Войска Донского. Между тем законодательный акт, проект которого был разработан еще в 1871 г., к моменту утверждения в 1874 г. несколько устарел. Отмена крепостного права, стимулировавшая миграционные процессы в целом по стране, и уничтожение запрета на поселение в Новочеркасске лиц “невойскового сословия” повлекли за собой стремительный рост местного населения и, как следствие, числа правонарушений. За шесть лет с 1867 по 1873 гг. население столицы донской области возросло на 10,7 тысяч человек, т.е. почти на треть и составляло около 33,4 тысячи жителей268. Однако численность личного состава городской полиции с 1867 г. существенно не изменилась. Ее сотрудники в середине 70-х гг. XIX в. в ущерб качеству работы были перегружены служебными делами, при этом большая часть чинов задействовалась или в обеспечении охраны общественного порядка, или в реализации канцелярской (делопроизводственной) части. Оперативно-розыскной деятельности должного внимания не уделялось, поиск преступников “по горячим следам” практически не производился.
Отсутствие оперативно-розыскного аппарата существенно снижало эффективность работы органов правопорядка Дона. Поэтому на основании Положения от 15 апреля 1876 г. для “преследования и поимки преступников” в Области Войска Донского была создана “секретная полиция”269. Секретная полиция на Дону не имела единого руководства и состояла из вольнонаемных сыщиков, работавших за “разовые” вознаграждения. Часть из них вербовалась новочеркасским полицмейстером и в дальнейшем контактировала только с ним. Остальные сыщики состояли при начальниках окружных полицейских управлений. Содержание агентурного аппарата производилось из бюджета области, в котором предусматривалась специальная статья — “На расходы для открытия и преследования воровства и всякого рода преступлений”. Выдача премиальных производилась по распоряжению войскового наказного атамана на основе рапорта полицмейстера, при этом “дабы не огласить исполняющих секретные поручения по раскрытию известных преступлений”, расписки получателей сразу же уничтожались270.
Как отмечалось выше, резкое увеличение населения Новочеркасска на рубеже 60 — 70-х гг. XIX в. существенно осложнило работу городской полиции. Ее сотрудники физически не справлялись с непомерно возросшим объемом работы. Поэтому 17 декабря 1877 г. последовало утверждение нового Положения Военного совета “О штате Новочеркасской полиции”, которое не отменяло, а дополняло предыдущее Положение271. На основании этого законодательного акта было произведено разукрупнение территории донской столицы на четыре участковых управления полиции. В дислокацию участковых управлений вошли новостройки, появившиеся в пригородной зоне в предыдущее десятилетие. Образование четвертого участкового управления Новочеркасской полиции ознаменовалось введением в его штат трех должностей классных чиновников по Табели о рангах (участковый пристав и два его помощника) и сорока пяти нижних чинов полицейской стражи272.
Принятием Положения от 17 декабря 1877 г. завершилась череда организационно-правовых и штатных преобразований Новочеркасского полицейского управления, осуществленных в рамках реформы общей полиции в Российской империи времен Александра II (см. приложение № 30). В результате законотворческой политики центрального правительства в донской столице сформировалось эффективное, соответствовавшее потребностям времени правоохранительное учреждение, в организацию деятельности которого в последующем продолжали вноситься частичные изменения. Необходимость внесения одного из них возникла после принятия в 1875 г. “Устава о воинской повинности Войска Донского”.
В соответствии с положениями Устава срок действительной воинской службы казаков (в т.ч. в полицейской страже города Новочеркасска) сокращался с пятнадцати до двенадцати лет, из которых только четыре года отводилось непосредственно для реализации воинской обязанности, а восемь лет донцы находились “на льготе по домам”273. Срок пребывания казаков в полицейской страже значительно сократился и возникла необходимость изменения порядка комплектования ее младшего начальствующего состава. Поэтому 15 декабря 1883 г. император Александр III подписал Положение Военного совета, на основании которого “содержатель полицейской тюрьмы”, старшие и младшие околоточные надзиратели полицейской стражи приступили к исполнению служебных обязанностей на принципах вольного найма с выплатой ежемесячного материального вознаграждения и выдачей других видов довольствия274.
Одним из важнейших законодательных актов, повлиявших на развитие аппарата городской полиции в Российской империи в конце XIX в., стало Мнение Государственного совета “О численном составе и устройстве полицейских команд в городах, для которых не издано особых штатов полиции” от 14 апреля 1887 г.275  Во всех городах и посадах (поселениях городского типа) страны, для которых ранее не было учреждено особых штатов полиции, создавались полицейские команды, комплектовавшиеся на принципах вольного найма. В городах с населением менее 2 тысяч человек полагалось иметь не более пяти нижних чинов, один их которых имел звание “старшего городового”, а другие — “младших городовых”. В населенных пунктах с числом жителей более 2 тысяч на каждые 500 человек полагался один городовой. Учреждение команд городовых было поручено министру внутренних дел, однако законодательная инициатива по данному вопросу принадлежала губернским властям. На имя министра губернатор отправлял представление, к которому прилагалось заключение городской думы о необходимости создания полицейской команды (без положительного заключения городской думы полицейская команда не учреждались). С момента утверждения представления, подготовленного губернатором, набор на службу, финансовое содержание, медицинское обслуживание, снаряжение и обмундирование чинов полицейских команд возлагалось на городское общественное управление и оплачивалось из местного бюджета. Кроме того, городские власти были обязаны предоставить полиции служебные помещения, производить их отопление и освещение276.
Мнение Государственного Совета “О численном составе и устройстве полицейских команд в городах, для которых не издано особых штатов полиции” упростило процедуру учреждения новых должностей сотрудников, обеспечивавших правопорядок. Министру внутренних дел было предоставлено право создавать в городах империи полицейские команды единоличным решением с соблюдением установленных формальностей. Кроме того, законодательный акт утвердил формулу определения численности полицейских команд (на каждые 500 обывателей не более одного городового), установил участие городского общественного самоуправления, финансировавшего содержание нижних чинов, в процессе учреждения полицейской стражи. Порядок комплектования полицейских команд, изложенный во Мнении Государственного Совета, применялся только для тех населенных пунктов, в которых ранее не было создано органов правопорядка и на которые распространялось действие “Городового положения” от 16 июня 1870 г.
Исторически сложилось так, что до начала 80-х гг. XIX в. на территории Области Войска Донского единственным городом была административная столица казаков — Новочеркасск. Наиболее крупные окружные станицы Дона не были признаны в правах городов. Между тем 19 мая 1887 г. императором Александром III было утверждено Мнение Государственного Совета “О присоединении Таганрогского градоначальства и Ростовского уезда Екатеринославской губернии к Области Войска Донского”, в соответствии с которым города Таганрог, Ростов-на-Дону, Нахичевань, посад Азов и Ейское местечко (бывшее военное укрепление) в гражданском и военном отношении оказались в подчинении войскового наказного атамана277. Функционировавшие в них (исключая Ейское местечко) на основании “Городового положения” 1870 г. органы местного самоуправления сохранялись на прежних основаниях, с тем лишь изменением, что все права и обязанности, которые “по силе” вышеупомянутого Положения принадлежали министру внутренних дел, были переданы военному министру. Для общего руководства муниципальными образованиями в составе Областного правления Донского Войска было создано “Областное по городским делам присутствие”.
Не вдаваясь глубоко в причины, побудившие монарха произвести административно-территориальную реорганизацию Приазовского края, необходимо отметить, что города Таганрог, Ростов-на-Дону, Нахичевань и посад Азов экономически и геополитически больше тяготели к Области Войска Донского, а не к Екатеринославской губернии278. Объединение двух регионов вызвало необходимость проведения в них реорганизации органов правопорядка. Соответствующие преобразования осуществлялись на базе Инструкции “Об упразднении учреждений в Таганрогском градоначальстве, Ростовском уезде, Миусском и Черкасских округах”279. Инструкция предусматривала реорганизацию Управления полиции Таганрогского градоначальства и прежнего Ростово-Нахичеванского городского полицейского управления. Сотрудники правоохранительных учреждений подлежали переаттестации войскового наказного атамана князя на предмет служебного соответствии. “Классные” по Табели о рангах чины, не получившие нового назначения, с 1 января 1888 г. выводились за штат. Их должности по решению главы областной администрации замещались казачьими офицерами и гражданскими чиновниками из донских чиновников.
На базе прежних органов правопорядка стали функционировать обновленные подразделения — Таганрогское и Ростово-Нахичеванское городские полицейские управления (см. приложение № 15). Штат управлений определялся в приложении к Мнению Государственного Совета от 19 мая 1887 г. В приложении не указывалось количество чинов вольнонаемной полицейской стражи, а обозначалась сумма, выделявшаяся из областного бюджета на их содержание и частично возмещаемая из бюджетов городов. Численность, структура и величина оплаты труда нижних чинов полицейской стражи Таганрога, Ростова и Нахичевани по согласованию с полицмейстерами городских управлений устанавливалась войсковым наказным атаманом князем Святополк-Мирским Н.И.
Из двух открывшихся в 1888 г. в Области Войска Донского городских полицейских управлений наиболее крупным было Ростово-Нахичеванское, дислоцировавшееся на территории сразу двух городов. Оно включало “общее полицейское управление”, шесть “управлений полицейских участков” (четыре в Ростове-на-Дону, два — в Нахичевани) и полицейскую стражу. В состав общего полицейского управления входил полицмейстер, его помощник, секретарь и другие канцелярские служащие по штату. Управления полицейских участков составляли участковые приставы и их помощники. Обязанность по найму служебных помещений для размещения управлений и квартир для поселения участковых приставов Ростова и Нахичевани возлагалась на полицмейстера280. Полицейскую стражу образовывали околоточные надзиратели (старшие и младшие) и городовые (пешие городовые и конные стражники). Численность команды городовых была определена войсковым наказным атаманом 24 декабря 1887 г. Она составляла сто шестьдесят шесть городовых и девять стражников — в Ростове-на-Дону, и тридцать три городовых, два стражника — в Нахичевани. Кроме того, воинские подразделения, квартировавшие в обоих городах, ежедневно для охраны общественного порядка формировали команду в составе восьмидесяти пеших и конных военнослужащих281.
Дополнительно к вышеперечисленному штату, финансируемому из областных капиталов, в составе Ростово-Нахичеванской полиции с разрешения Военного министерства находились чины, содержавшиеся на внебюджетные средства. В частности Управление Владикавказской железной дороги для охраны порядка на вокзале города Ростова-на-Дону содержало трех “полицейских служителей”, один из которых в должности помощника частного пристава, а двое других — городовые. Ростовская контора “Богатяновский источник” нанимала трех нижних чинов, контора “Нобеля” при керосиновых складах — двух. Из капиталов города Нахичевани для “окарауливания” городской думы финансировалась работа четырех рядовых полицейских.
Сотрудники городской полиции, содержание которых производилось на внебюджетные средства, в организационном плане составляли отдельную команду, подчиненную непосредственно полицмейстеру. Последний, однако, без согласования с руководством организации-работодателя не имел права “снимать” с мест службы вольнонаемных чинов полиции282.
Таганрогское городское полицейское управление, созданное на базе Управления полиции одноименного градоначальства, открылось в начале 1888 г. (см. приложение № 27) вместе с Ростово-Нахичеванским. Из ведения городской полиции была изъята сельская местность, ранее входившая в состав градоначальства. Должность “помощник пристава по волостным и хуторским делам” упразднялась. Вместо него вводилась должность помощника полицмейстера. Территория города Таганрога была районирована на два полицейских участка во главе с участковыми приставами. Таганрогским участковым приставам предоставлялись служебные квартиры, находившиеся в зданиях участковых управлений. Руководители полиции почти круглосуточно находились в расположении вверенного подразделения. При отсутствии пристава в управлении его обязанности исполнял помощник. Каждый полицейский участок Таганрога подразделялся на четыре околотка во главе с младшим околоточным надзирателем. Координация деятельности младших надзирателей в каждом участковом управлении возлагалась на старшего околоточного надзирателя. Он, кроме того, производил дознание по уголовным правонарушениям.
5 января 1888 г. войсковым наказным атаманом князем Святополк-Мирским Н.И. был утвержден штат полицейской команды Таганрога. Она состояла из семидесяти шести пеших городовых (два старосты, сорок старших и тридцать четыре младших городовых), поровну распределенных между двумя управлениями полицейских участков. Для руководства нижними чинами каждого полицейского участка из отставных унтер-офицеров назначался “староста”, который вел график нарядов и отвечал за несение “наружной городовой службы”283. Конная стража ввиду дороговизны ее содержания не учреждалась.
Кроме трех городов Приазовья в состав Области Войска Донского в 1888 г. вошел посад Азов и местечко Ейское укрепление. Полицейские функции в Азове до 1888 г. осуществлялись полицейским приставом и полицейским урядником. Однако на основании Мнения Государственного Совета “О численном составе и устройстве полицейских команд в городах, для которых не издано особых штатов полиции” от 14 апреля 1887 г., посаду полагалась собственная полицейская команда. В начале 1889 г. Азовская городская дума рассмотрела вопрос “О составе и расходах на полицейскую команду”, разработала соответствующую смету, признав необходимым учредить в посаде собственную стражу. На основании решения городской думы войсковым наказным атаманом на имя военного министра был отправлен доклад “Об учреждении в посаде Азов полицейской команды в составе одного конного урядника и пятнадцати городовых”. Утверждение доклада состоялось 21 июля 1889 г. и в августе т.г. был произведен наем городовых полицейской команды (см. приложение № 26)284. В местечке Ейское укрепление правоохранительные функции реализовывались специально созданной военно-полицейской командой.
Таким образом, с момента присоединения части Екатеринославской губернии к территории Области Войска Донского в составе последней появилось четыре крупных населенных пункта: город Ростов-на-Дону, Нахичевань, Таганрог и посад Азов. Для управления этими административно-территориальными единицами было создано “Областное по городским делам присутствие”, возглавляемое войсковым наказным атаманом. Последний обеспечивал процесс интеграции Приазовских территорий с Донским Войском. Под его личным руководством формировался аппарат Ростово-Нахичеванского и Таганрогского городских полицейских управлений.
С конца 80-х г. XIX столетия городская полиция в Донском казачьем войске была представлена Новочеркасским, Ростово-Нахичеванским и Таганрогским городскими полицейскими управлениями, а также полицейским приставом Азова. Полицмейстеры городов подчинялись непосредственно войсковому наказному атаману, а пристав посада — начальнику Ростовского окружного полицейского управления. Новочеркасское полицейское управление существовало на правах органа правопорядка областного города и его положение было выше статуса остальных подразделений. Кроме того, организация полицейской деятельности на территории Новочеркасска носила военизированный характер. Все ее чины обмундировывались и снаряжались в предметы униформы донских казачьих воинских частей с применением особых отличительных знаков. Полицейская стража лишь частично комплектовалась на основе вольного найма, а в основном — за счет казаков, отбывавших в органах правопорядка действительную воинскую службу. В отношении срочнослужащих полицмейстер Новочеркасска обладал правами полкового командира со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями.
Согласно высочайше утвержденному 19 мая 1887 г. Мнению Государственного Совета “О присоединении Таганрогского градоначальства и Ростовского уезда Екатеринославской губернии к Области Войска Донского” административно-полицейское управление городами Приазовья, функционировавшими на основании “Городового положения” 1870 г., из компетенции Министерства внутренних дел перешло в ведение Военного министерства. Это преобразование серьезно усложнило работу государственного учреждения: “Заведование не казачьими городами повлекло за собой массу дел… Почти каждое дело требовало или окончательного решения Военного министерства, или его заключения и защиты в Государственном Совете, Кабинете министров или Правительствующем Сенате”285. Между тем на казачий по составу населения город Новочеркасск “Городовое положение” не распространялось. В нем в 1887 г. было введено особое “Положение об управлении Новочеркасском”, разработанное чиновниками военного ведомства, поэтому управление казачьей столицей не доставляло особых хлопот соответственному министерству286.
Спустя некоторое время в 1892 г. в Российской империи было утверждено новое “Городовое положение”, которое через год вводилось во всех, за исключением Новочеркасска, городах Области Войска Донского. В отношении них Военное министерство продолжало выполнять несвойственные руководящие функции, но при этом не нарушая установленного для управления городами страны порядка. Циркуляры и распоряжения Министерства внутренних дел, изданные для реализации во всех крупных населенных пунктах империи, в Донском Войске исполнялись только по согласованию с Военным министерством, что порождало лишнюю волокиту. В середине 90-х гг. XX в. российским правительством был признан тот факт, что вхождение неказачьих по составу населения городов Ростова-на-Дону, Нахичевани, Таганрога и посада Азов в компетенцию военного ведомства вредно сказывается на эффективность управления ими. Между тем Новочеркасск, почти полностью заселенный представителями казачьего сословия, должен остаться в прежнем подчинении287. Разрешение настоящего вопроса в законодательном порядке состоялось только через несколько лет. Высочайше утвержденное 16 апреля 1901 г. Мнение Государственного Совета “О передаче тех городов Донской, Кубанской и Терской областей, в коих введено Городовое положение 11 июня 1892 г. в ведение Министерства внутренних дел” установило изъятие из компетенции Военного министерства городов Ростова-на-Дону, Нахичевани, Таганрога, посада Азов, но при этом областное руководство в отношении них сохраняло прежние полномочия288.
Исходя из вышеизложенного, необходимо отметить, что в начале XX в. на территории Донского казачьего войска функционировали три городских полицейских управления, руководители которых на прежних основаниях находились в подчинении войскового наказного атамана. В соответствии с Мнением Государственного Совета от 16 апреля 1901 г. высшее административно-полицейское руководство Ростово-Нахичеванским и Таганрогским городскими полицейскими управлениями осуществлялось Министерством внутренних дел, а Новочеркасским городским полицейским управлением — на прежних основаниях — Военным министерством. По вопросам организации правопорядка в городах области в зависимости от территориальной принадлежности войсковой наказной атаман вступал в правоотношения или с одним, или с другим министерством.
Годом ранее, в июне 1900 г., на Новочеркасск, Ростов-на-Дону, Нахичевань, Таганрог и Азов была распространена питейная государственная монополия на продажу спиртных напитков, в соответствии с которой реализация вино-водочных изделий кустарного производства воспрещалась, и в определенных местах населенных пунктов были выстроены казенные лавки продажи соответствующей продукции. “Горячительные напитки” всегда пользовались спросом, и вокруг лавок собирался “разносортный контингент”, который после достижения “определенной кондиции”, становился потенциальным источником возникновения беспорядков. В связи с этим питейные лавки, превратившиеся в злачные места, требовали особого внимания и постоянного присутствия чинов городской полиции. Ежедневно наряды городовых, снимавшихся с “уличных постов” по охране общественного порядка, назначались на службу при казенных лавках289. Кроме того, полиция была обязана надзирать за исполнением изготовителями и продавцами спиртных напитков соответствующих правил ведения промысла, изложенных в “Уставе об акцизных сборах”. В связи с введением питейной государственной монополии возникла необходимость усиления полицейских команд городов области личным составом. Однако данная мера была предпринята только для Ростово-Нахичеванской полиции. В 1901 г. дополнительно к имевшемуся штату был произведен набор сорока городовых290.
В начале XX в. Россия переживала стремительный индустриальный подъем. Вводились в строй новые заводы и фабрики, возрастала потребность в “рабочих руках”, которая компенсировалась за счет обезземеленных выходцев из сельской местности. Условия труда и быта наемных рабочих были достаточно сложными, а материальная компенсация физических затрат сравнительно невысокой. Зревшее в среде трудящихся недовольство своим социально-экономическим положением периодически выплескивалось наружу и перерастало в антиобщественные проявления. “Начало нового столетия ознаменовалось “бурным половодьем” массовых стачек и политических демонстраций: в мае 1901 г. на Обуховском и др. заводах Петербурга, в июне 1902 г. — Баку, в 1903 г. — Батуми, Одессе, Киеве и Екатеринославле, в 1904 г. — Варшаве, Баку и т.д.”291.
На территории Донского казачьего войска наиболее бурно развивался город Ростов-на-Дону. В начале XX в. он стал, с одной стороны, городом хлебных торговцев, фабрикантов и заводчиков, с другой — промышленных рабочих, железнодорожников, докеров, мелких торговцев и служащих и вошел в число десяти наиболее крупных торгово-промышленных центров России. По результатам переписи 1897 г. Ростов-на-Дону по количеству населения поднялся с сорок четвертого места на четырнадцатое292. В нем проживало более 113 тысяч человек. Для сравнения в то же самое время население Новочеркасска составляло около 53 тысяч жителей, Таганрога — 52, Нахичевани — 30, Азова — 17.
Криминогенная обстановка в Ростове-на-Дону была достаточно сложной. Не зря “Ростов-папа” пользовался у обывателей дурной славой. Общую негативную ситуацию осложнял рост стачечного движения. Еще в 1899 г. Ростово-Нахичеванский полицмейстер информировал войскового наказного атамана Максимовича К.К., что “…в последнее время среди фабричного населения замечены брожения, которые с наступлением нового срока найма, т.е. после Пасхи по-видимому могут выразиться в частные или массовые недовольства, или даже стачки и забастовки”293.
Одним из первых актов массового неповиновения властям стала прошедшая 12 февраля 1902 г. политическая демонстрация рабочих, а 30 марта т.г. состоялась еще одна демонстрация, с 3 по 26 ноября 1902 г. — стачка, 2 марта 1903 г. — демонстрация294. Все это вызывало особую озабоченность российского правительства, и оно пришло к выводу о необходимости внедрения новых форм управления городом Ростовом-на-Дону, обеспечивающих наибольшую эффективность в поддержании правопорядка. В соответствии с этим на основании утвержденного 23 февраля 1904 г. Мнения Государственного Совета “Об учреждении Ростовского-на-Дону градоначальства” города Ростов-на-Дону и Нахичевань были выделены из состава Области Войска Донского295. Они с “приписными землями”, железнодорожной станцией и станционными сооружениями образовали новую административно-территориальную единицу — Ростовское-на-Дону градоначальство (численность населения более 150 тысяч человек). Градоначальство было подчинено непосредственно Министерству внутренних дел. Однако в отношении него войсковой наказной атаман обладал правами генерал-губернатора. Для подавления массовых беспорядков он мог вводить войска в Ростов-на-Дону и Нахичевань (см. приложение № 13).
Непосредственное руководство приазовским административно-территориальным образованием осуществлялось градоначальником, отвечавшим за сохранение на подведомственной территории надлежащего правопорядка и обеспечение законности. В его компетенции находилась Ростово-Нахичеванская полиция, органы общественного самоуправления, некоторые суды и иные учреждения. По вопросам организации исполнения правоохранительных функций градоначальник по своему усмотрению взаимодействовал или с Министерством внутренних дел, или с войсковым наказным атаманом296. Его организационно-правовое положение с некоторыми поправками приравнивалось к статусу “гражданского губернатора”, что давало возможность более оперативно реагировать на ухудшение криминогенной обстановки в Ростове-на-Дону и Нахичевани. По согласованию с войсковым наказным атаманом общая полиция градоначальства усиливалась казачьими воинскими подразделениями, а с одобрения Министерства внутренних дел и иных вышестоящих инстанций реализовывались более радикальные мероприятия. Высочайше утвержденное 23 февраля 1904 г. Мнение Государственного Совета вывело Ростово-Нахичеванское городское полицейское управление из непосредственной компетенции войскового наказного атамана и из числа органов правопорядка Донского казачьего войска. Оно в составе градоначальства было напрямую подчинено Министерству внутренних дел.
Продолжая рассмотрение процесса организационно-правового развития органов правопорядка региона, необходимо отметить, что в начале XX в. Новочеркасское и Таганрогское городские полицейские управления, так же, как и Ростово-Нахичеванское, функционировали в тяжелых условиях перегруженности служебными делами. Они были укомплектованы на основе штатов, утвержденных соответственно в 1874 г. (дополнен в 1877 г. созданием четвертого участкового управления) и 1887 г. (дополнен в 1898 г. созданием полиции на металлургическом и котельном заводах). С этого времени население обоих городов возросло приблизительно на 15 тысяч человек, общая оперативная обстановка ухудшилась. В наиболее неблагоприятной ситуации находилось Таганрогское городское полицейское управление (см. приложение № 28), обеспечивавшее город-порт с населением более 61,5 тысяч человек (по состоянию на 1904 г.). В аппарате местной полиции отсутствовало подразделение уголовного розыска, не было конной разъездной команды для охраны общественного порядка в ночное время, пресечения правонарушений и недопущения пожаров. Число городовых полицейской стражи не соответствовало установленным в законодательном порядке нормам, которые предусматривали, что на каждые 500 горожан должен приходиться один городовой297. Городская дума Таганрога, ссылаясь на скудность местного бюджета, вместо положенных ста двадцати трех полицейских чинов субсидировала содержание только семидесяти семи298. Сложившаяся ситуация способствовала увеличению числа преступлений, большая часть из которых осталась безнаказанной. Так, в первом полугодии 1904 г. из 138 краж, совершенных в Таганроге, было раскрыто только 59 (т.е. около 43 %). По ним привлечено к уголовной ответственности 68 человек299.
Неудовлетворительное состояние полиции в приазовском городе неоднократно отмечалось Областным правлением. В ноябре 1904 г. по поручению войскового наказного атамана Максимовича К.К. начальник Таганрогского окружного полицейского управления изучил общее состояние дел в Таганрогской городской полиции и пришел к выводу “о необходимости ее увеличения в интересах городских обывателей”. В январе 1905 г. руководство области вынесло на обсуждение Таганрогской городской думы вопрос об увеличении численности городовых полицейской стражи. Однако дума отклонила соответствующее предложение, в очередной раз уповая на то, что бюджет города крайне истощен300. Поскольку увеличение штата органа внутренних дел Таганрога не было субсидировано городскими властями, то 27 февраля 1906 г. войсковой наказной атаман князь Святополк-Мирской Н.И. по поручению Областного правления обратился к военному министру с ходатайством о его расширении за счет бюджета области301. Однако разрешение вопроса по существу растянулось на несколько лет.
Первое десятилетие XX в. для Российской империи было временем неспокойным, ниспославшим народам, ее населявшим, тяжелые испытания, а именно: горечь поражения в русско-японской войне (1904-1905 гг.), события “кровавого воскресенья” 9 января 1905 г., первую российскую революцию (1905-1907 гг.) В декабре 1905 г. прошла серия вооруженных восстаний в Москве, Ростове-на-Дону, Харькове, Екатеринославле, Новороссийске, Уфе, Красноярске, Чите. По стране прокатилась волна еврейских погромов (в Кишиневе, Могилеве, Житомире, Одессе, Киеве, Минске, Ростове-на-Дону, Гомеле и др.)302. В 1906 г. прошли восстания в армии (в Ашхабаде, Ташкенте, Красноводске) и на флоте (в крепости Кронштадт и Свеаборг).
События 1905-1907 гг. поколебали престиж существовавшего государственного строя. Противники самодержавия ожесточили антиправительственную пропаганду, подталкивая страну к полному краху. Для предотвращения катастрофы политическим режимом было произведено увеличение кадровой численности органов правопорядка, более широкое распространение получили негласные методы борьбы с уголовной преступностью и стачечным движением. В повседневной полицейской деятельности активно стали применятся судебная медицина, судебная токсикология, научная баллистика и другие прикладные науки. 6 июля 1908 г. был утвержден одобренный Государственным Советом и Государственной Думой Закон “Об организации сыскной части”, в соответствии с которым в городских и уездных полицейских управлениях создавались сыскные отделения303.
Реорганизация общей полиции Российской империи коснулась и Области Войска Донского. В период с 1906 г. по 1912 г. увеличилась численность кадров донских органов правопорядка. На базе Положения Военного совета “Об увеличении в городе Новочеркасске штата полицейской стражи” от 9 августа 1906 г. личный состав правоохранительного учреждения был усилен четырьмя старшими околоточными надзирателями, ста сорока семью хожалыми-городовыми и пятью казаками полицейского резерва. Число околотков в участковых полицейских управлениях Новочеркасска было увеличено с трех до четырех. Хожалые городовые закреплялись за участками, а казаки резерва — за полицейской тюрьмой304.
В 1907 г. при Таганрогском городском полицейском управлении из средств специального сбора с домовладельцев была нанята ночная полицейская стража, состоявшая из семидесяти пеших и пяти конных городовых305. “С ноября 1908 г. в городе начинает функционировать сыскное отделение в составе начальника, старших и младших агентов. Численность городовых за счет временно нанятых на службу в полицию тридцати человек была доведена до ста… Полиция впервые в своей практике приобрела в Германии для розыскных целей двух собак-сыщиков… 1 августа 1909 г. были сделаны первые снимки сорока осужденных, совершивших кражи и отбывавших наказание в Таганрогской тюрьме”306. 17 июня 1909 г. император Николай II утвердил Закон “О временном усилении Таганрогской городской полиции”, в соответствии с которым в ее составе на период с 1 июля т.г. по 1 января 1911 г. вводились должности одного участкового пристава, двух помощников пристава, столоначальника, регистратора, пяти околоточных надзирателей, восемнадцати пеших и пяти конных городовых (см. приложение № 29)307. Территория двух ранее функционировавших участковых управлений разукрупнялась и образовалось третье, включавшее четыре околотка.
16 июня 1912 г. был утвержден одобренный Государственном Советом и Государственной Думой Закон “О распространении действия Городового положения 11 июня 1892 г. на город Новочеркасск Области Войска Донского”308. На его основании с 1 января 1913 г. в областном центре открылась городская дума, городское общественное управление, реорганизована местная полиция и изменена численность ее личного состава. Проект данного юридического акта разрабатывался Государственной Думой без участия чиновников Военного министерства. Ранее в силу ряда причин на основании Мнения Государственного Совета от 16 апреля 1901 г. из компетенции Военного министерства были изъяты города Области Войска Донского, на которые распространялось действие “Городового положения” 1892 г., а Закон от 16 июня 1912 г. предусматривал введение в Новочеркасске “Городового положения”, но не отменял подчинения донской столицы Военному министерству.
В связи с распространением на Новочеркасск “Городового положения” 1892 г., с созданием в нем общепринятых в империи органов общественного самоуправления организационно-правовые основы деятельности местной полиции были также приведены в соответствие с действовавшим “общегубернским” законодательством. Прежде всего была упразднена военная организация полиции, околоточные надзиратели стали числиться чиновниками гражданского ведомства, набор в полицейскую стражу производился на принципах вольного найма из лиц преимущественно “войскового сословия”, а не на основе четырехлетней действительной воинской службы. Полицейский резерв упразднялся, охрана полицейской тюрьмы и конвоирование арестантов в суд, или к судебным следователям, или к прокурору возлагалось на вольнонаемных городовых. Для производства уголовного розыска в составе полицейского управления было образовано сыскное отделение. Общий расход на содержание органа правопорядка покрывался государственным казначейством с возмещением из городского бюджета средств на содержание полицейской стражи. Пожарная часть была выведена из подчинения полицмейстера и перешла в ведомство Новочеркасского городского общественного управления (см. приложение № 30)309.
Анализируя вышеизложенное, необходимо отметить, что события 1905-1907 гг. послужили поводом к началу реорганизации общей полиции на территории Российской империи в целом и Области Войска Донского в частности. В городе Новочеркасске и Таганроге такая реорганизация проводилась в течение 1906-1913 гг. Она была направлена на оптимизацию кадровой численности полиции, на повышение эффективности исполнения полицейских функций, на применение новых методов реализации административной и оперативно-розыскной деятельности, на повсеместное внедрение в работу соответствующих учреждений последних достижений науки и техники. Реструктуризация органов правопорядка в начале XX в. после первой российской революции в целом привела к усилению полицейского надзора за населением и более широкому применению оперативно-розыскных и криминалистических методов борьбы с уголовной преступностью и иными антиобщественными проявлениями.
В августе 1914 г. Россия вступила в Первую мировую войну. С началом войны в связи с ухудшением оперативной обстановки на территории казачьего региона войсковой наказной атаман барон Таубе Ф.Ф. неоднократно ходатайствовал перед Военным министерством об увеличении численности городской полиции. В январе 1915 г. военный министр приказал имевшиеся представления об изменении штатов полицейских учреждений отложить до окончания войны и более благоприятного состояния государственного казначейства. Войсковому наказному атаману предлагалось “больше не входить с ходатайствами о мерах, имевших штатный характер” и вызывающих новые расходы из казны за исключением случаев крайней необходимости310. Поэтому численность личного состава Новочеркасской и Таганрогской городской полиции в период с августа 1914 г. по февраль 1917 г. не изменилась.
В 1917 г. произошла Февральская революция, в результате которой к власти в стране пришло Временное правительство. “В марте 1917 г. в соответствии с решениями Временного правительства на Дону начался процесс ликвидации старого полицейского аппарата и создания новых органов по охране общественного порядка. Период с марта по апрель 1917 г. можно условно назвать переходным, когда одновременно продолжали существовать еще не расформированные органы старой полиции и создавались новые подразделения по охране общественного порядка”311. Однако городская полиция Таганрога уже 5 марта 1917 г. без участия областных властей была самораспущена. В апреле т.г. один из местных комиссаров, обращаясь в Донской исполнительный комитет (размещался в городе Новочеркасске), отмечал, что народная милиция еще не создана и поэтому резко увеличилось число краж, грабежей и разбоев. Он просил прислать в город начальника милиции312.
В конце февраля 1917 г. Новочеркасская полиция еще продолжала функционировать. Однако окончательная судьба старейшего органа правопорядка Дона уже была предрешена. По городу распространялись слухи о его роспуске313. В начале марта 1917 г. параллельно с полицией начала функционировать “студенческая милиция”, а 9 марта к городскому и участковым управлениям прикреплялись десять временных комиссаров (два при полицмейстере и по два при четырех участковых приставах), выполнявших контрольно-надзорные функции. 24 марта 1917 г. на внеочередном заседании Новочеркасской городской думы рассматривался вопрос о преобразовании местного органа правопорядка, 28 марта законодательный орган донской столицы принял решение преобразовать существовавшую в Новочеркасске полицию в городскую милицию, назначив сроком преобразования 15 апреля 1917 т.г.314  Эта дата стала последним днем в истории становления и развития городской полиции на территории Донского казачьего войска.
Итак, следует отметить, что к началу реализации в Российской империи либеральных реформ 60-70-х гг. XIX в. Донское казачье войско сохраняло обособленный административно-территориальный статус. Вследствие этого, местные органы правопорядка развивались по собственному пути, выделявшему их из общей массы однородных подразделений, функционировавших на всем пространстве российского государства. Неординарность городской полиции Дона заключалась в том, что она, выполняя преимущественно правоохранительные функции, тем не менее подчинялась военной администрации, комплектовалась представителями “войскового сословия”.
Особый юридический статус региона и местного казачьего населения помешал реализации положений реформы полиции Российской империи 1862 г. в единственном на его территории (до 1888 г.) городе Новочеркасске. Процесс совершенствования организационно-правового положения данного городского органа правопорядка начался с некоторым запозданием и протекал в период с 1867 г. по 1877 г. В этот временной отрезок было принято несколько законодательных актов, направленных на повышение эффективности исполнения правоохранительных функций, на увеличение численности полицейского аппарата, на применение его представителями новых методов служебной деятельности.
В 1888 г. к Области Войска Донского были присоединены неказачьи по составу населения города Ростов-на-Дону, Нахичевань, Таганрог и посад Азов. На территории этих населенных пунктов функционировали соответственно Ростово-Нахичеванское, Таганрогское городские полицейские управления и пристав посада Азов. После объединения части Приазовья с Доном эти правовые институты выводились из организационного подчинения Министерства внутренних дел, перейдя в компетенцию Военного министерства. Однако прямая зависимость неказачьих (невойсковых) городов от военной администрации отягощала административное производство последней и вредно сказывалась на управлении городами. Поэтому в 1901 г. вышеуказанные населенные пункты вместе с размещенными в них органами правопорядка были возвращены в ведомство Министерства внутренних дел.
В 1904 г. города Ростов-на-Дону и Нахичевань в связи со сложной криминогенной обстановкой в них и необходимостью более оперативного реагирования на ухудшение правопорядка были отделены от Области Войска Донского, образовав самостоятельную административно-территориальную единицу — Ростовское-на-Дону градоначальство. В связи с этим полиция городов перестала входить в число органов правопорядка Донского казачьего войска. Она через градоначальника получила прямое подчинение Министерству внутренних дел.
Первая российская революция 1905-1907 гг. дала толчок к началу давно назревших организационно-правовых преобразований городской полиции на Дону. Их результатом стала проводимая в 1906-1913 гг. реорганизация Новочеркасского и Таганрогского полицейских управлений, повлекшая усиление полицейского надзора за населением городов, более широкое применение оперативно-розыскных и научных методов борьбы с уголовной преступностью. Одним из последних существенных преобразований, проведенных в Донском казачьем войске до начала Первой мировой войны (1914-1918 гг.), стало упразднение в 1913 г. внутренней военной организации Новочеркасской городской полиции.
С началом Первой мировой войны законодательная работа по совершенствованию деятельности органов правопорядка Дона ввиду истощения государственного и местного бюджетов была приостановлена. Поэтому городская полиция Новочеркасска и Таганрога подошла к 1917 г. с той организационно-штатной и материально-технической базой, которая была сформирована еще до 1914 г.
Смена политических режимов в феврале 1917 г. предопределила дальнейшую судьбу общей полиции Российской империи. Органы правопорядка были поставлены “вне закона” и во многих городах были сметены революционным движением, как, например, в Таганроге. В более благополучных населенных пунктах Донского Войска — в Новочеркасске, полиция была временно сохранена, а затем заменена подразделениями народной милиции.
Таким образом, по мнению авторов, поступательное развитие городской полиции на территории Донского казачьего войска прекратилось в августе 1914 г., а в апреле 1917 г. она была упразднена и заменена народной милицией.

§ 3. Генезис и онтология промышленной полиции на Дону
(XIX — начало XX вв.)

В зависимости от места дислокации (городская или сельская местность), в которой реализовывались полицейские функции, органы правопорядка на территории Российской империи подразделялись на городскую и на уездную (окружную) полицию. Кроме того, “…на рудниках, транспорте, а также ряде крупных заводов и прилегающей к ним местности существовали ведомственные полицейские органы. “Горная полиция” действовала в горнодобывающих районах и на государственных предприятиях, подчиняясь непосредственно управляющему рудником, а на частных — представителю государства — берг-инспектору. Для непосредственного руководства горнозаводской полицией управляющий рудником или берг-инспектор назначали полицмейстера, действовавшего в поселках при рудниках. В “округах” же, т.е. в близлежащих деревнях и селах, назначался так называемый “горный исправник”, являвшийся членом нижнего земского суда, в котором находилось горнодобывающее предприятие. На ряде крупных военных заводов, по примеру Тульских оружейных, также создавалась своя полиция, управлявшаяся полицмейстером, подчиненным директору предприятия”315.
Становление и развитие промышленной полиции в районах добычи полезных ископаемых было тесным образом связано с освоением природных месторождений того или иного региона страны, постройкой соответствующих предприятий и появлением поселений рабочих вокруг них. На территории Донского казачьего войска разрабатывались залежи поваренной соли и каменного угля. Освоение месторождения соли началось уже в XVIII в. “В первых десятилетиях XVIII в. донские казаки оружием отбили у неприятелей своих Задонскую степь до Манычских озер и в награду подвигов своих получили от государя во владение те озера. Им предоставлено было право довольствоваться с Манычских озер солью свободно …”316. Надзор за исполнением вышеозначенного, за обеспечением правопорядка среди соледобытчиков, а также сбор с них натурального налога осуществлялся назначенным Войсковой канцелярий “смотрителем Манычских соляных озер”. При нем состоял писарь и “для разъезда и караула при соляных буграх” — конная команда из восьми казаков. С 1836 г. команда включала двух урядников и двадцать казаков317.
Залежи каменного угля на Дону были обнаружены в конце XVIII в. Освоение Донецкого угольного бассейна началось в 1797 г., когда приступили к разработке месторождений близ станицы Гундоровской. С 1797 г. по 1806 г. неподалеку от рек Нижний Донец и Нижний Миус было найдено еще девять месторождений. В 1807 г. около Грушевского поселка Черкасского (Аксайского) округа был открыт рудник, давший название всему месторождению318. Дальнейшее развитие угледобывающей отрасли тормозилось тем, что на Дону была распространена частная форма собственности на промышленные предприятия, которые размещались в пределах юртов станиц с общинным землепользованием319. Кроме того, правом владения, использования, распоряжения землей и ее недрами обладали только “донские чиновники”. До 60-х гг. XIX в. промышленники из других губерний не имели права селиться в пределах казачьего края и тем более владеть в нем собственностью. В результате этого промышленность на территории Донского казачьего войска в первой половине XIX в. развивалась медленно. Об этом свидетельствует следующая цитата: “Отрасль промышленности в донской земле не имеет надлежащего развития. Многие причины оному препятствуют. Фабрики и мануфактуры требуют бдительного надзора хозяина, но казаки большую половину жизни проводят вне жилищ своих на службе… . Мануфактурная промышленность требует особых познаний, на которые весьма немногие из донских жителей доселе обращали должное внимание”320. На основании “Положения об управлении Донским Войском” 1835 г. все земельные участки, содержащие в себе антрацит, были выделены из станичных юртов в войсковую собственность, а затем сданы донским чиновникам в долгосрочную аренду321.
В первой половине XIX в. в Донском Войске на соляном месторождении поваренной соли и в поселениях соледобытчиков полицейские функции реализовывались органам правопорядка во главе со смотрителем Манычских соляных озер. На месторождениях каменного угля из-за слабой развитости угледобывающей отрасли специализированных органов правопорядка не учреждалось. Реализация полицейских функций в районе Донецкого угольного бассейна возлагалась по территориальной принадлежности на Донецкое, Черкасское и Миусское сыскные начальства.
Во второй половине XIX в. “на Юге страны” началось бурное развитие промышленности. Опираясь на металлургические заводы близ Криворожского месторождения железной руды и угольные шахты Донбасса, “Южный регион” обогнал горнозаводской Урал. Отмена крепостного права обеспечила благоприятные условия для быстрого роста капитализма. Появилась свободная рабочая сила, источником которой было обнищавшее крестьянство, городская беднота, реже — казачество. Промышленникам и фабрикантам из других губерний было разрешено строить в “войсковых землях” новые предприятия, покупать уже существовавшие, осваивать месторождения каменного угля322.
“Чрезвычайно быстрому строительству южных заводов во второй половине XIX в. уже предшествовало строительство крупных и мелких рудников, на базе которых в 1871 г. англичанин Джон Юз пускает первую домну на донецком угле, а в 1872 г. русский предприниматель Пастухов пускает металлургический завод в поселке Сулин донской области. Строительство в 1869 г. Козлово-Воронежско-Ростовской железной дороги вызывает усиленное тяготение к разработке рудоносных площадей в бассейнах Северского Донца и Дона”323. В 1870 г. через территории области пролегла Грязе-Царицинская железная дорога, в 1871 г. — Воронежско-Ростовская, а в 1875 г. — Ростово-Владикавказская.
В 1866 г. для осуществления контрольно-надзорных функций за предприятиями угледобывающей промышленности и “соляными промыслами” Дона при Войсковом правлении было открыто “Управление горною и соляной частями”324. В его ведении кроме прочего сосредоточивались вопросы организации охраны правопорядка в поселениях компактного проживания шахтеров и соледобытчиков. При их непосредственном рассмотрении управляющий горной и соляной частями взаимодействовал с Войсковым правлением, с администрацией шахт или со смотрителем Манычских соляных озер.
Смотритель Манычских соляных озер реализовывал полицейские функции в районе добычи поваренной соли и в прилегающих к нему поселениях старателей. При смотрителе состоял помощник, конная и пешая полицейские команды, до конца 70-х гг. XIX в. вооруженные только холодным оружием325. Конная команда, состоявшая из четырех урядников и тридцати шести казаков, осуществляла надзор за пастбищами и производила преследование конокрадов. Пешая команда, включавшая пять урядников и двадцать пять казаков, размещалась при пяти заставах для охраны ведущих к Манычским озерам дорог326.
Во второй половине XIX в. центром угольной промышленности в Донском Войске становится Грушевское месторождение. Из пятидесяти семи функционировавших в 1857 г. шахт сорок четыре находились в данном районе327. В соответствии с утвержденным 3 октября 1867 г. Мнением Государственного Совета “Об устройстве на Грушевском руднике в Землях Войска Донского горного поселения и о штате полицейского управления на означенном руднике” предусматривалось создание в пределах соответствующего месторождения “горного поселения” со всеми правами, присвоенными в империи “горным городам”328. Самого поселения как такового еще не было, общее количество шахтеров, работавших на “Грушевском руднике”, не соответствовало уровню численности жителей даже маленького города. Однако законодатель предполагал значительный рост населения через несколько лет, т.к. представителям податных сословий было разрешено беспрепятственно записываться в “Грушевское горное общество” и пополнять ряды пролетариата.
Для охраны правопорядка в будущем городском поселении создавалось первое в Донском Войске подразделение промышленной полиции — “Управление полицмейстера Грушевского рудника”. Данный специализированный орган правопорядка, реализовывавший полицейские функции в районе добычи каменного угля, в близлежавших шахтерских поселениях и на пастбищной земле между шахтами, находился в прямой компетенции войскового наказного атамана и непосредственной — Управления горной и соляной частями. Ввиду того, что Грушевское муниципальное образование еще только формировалось, а шахтерское население одноименного месторождения было относительно невелико, штат полицейского управления включал только полицмейстера Грушевского рудника, писаря, старшего урядника и одиннадцать казаков329. Полицмейстер назначался войсковым наказным атаманом по представлению управляющего горной и соляной частями, а писарь, урядник и казаки — Войсковым правлением на пятнадцатилетний срок службы по представлению полицмейстера (см. приложение № 14). Промышленная полиция размещалась в Грушевском поселении в небольшом одноэтажном здании, имевшем служебные канцелярские помещения, казарму для размещения полицейских казаков и комнату для заключенных под стражу330.
Как и предполагалось, в конце 60-х начале 70-х гг. XIX в. численность наемных рабочих на Грушевском месторождении стала неуклонно возрастать. В 1872 г. непосредственно в “горном поселении” проживало более 2,5 тысяч человек. Кроме того, ежегодно более 2 тысяч человек устраивались в качестве сезонных чернорабочих на отдаленные шахты Грушевского месторождения. По отзывам современников, шахтеры “угольных копий” были малообразованны, склонны к злоупотреблению спиртными напитками, приводившему в праздничные дни к “буйствам и бесчинствам”. В связи с этим полиция была вынуждена постоянно осуществлять надзор за “питейными заведениями”, но не имела возможности производить его в полной мере эффективно. Сказывался крайне малый штат Управления полицмейстера Грушевского рудника и разбросанность шахтерских поселков по месторождению331.
С увеличением числа жителей, записанных в “горное общество”, и ростом совершаемых правонарушений в производство Управления полицмейстера поступал целый поток дел о хищениях имущества, в основном о кражах. Ввиду перегруженности “канцелярской частью”, полицмейстер не имел возможности своевременно производить розыск похищенного и похитителей. Поэтому в 1872 г. войсковой наказной атаман Чертков М.И. прикомандировал к нему одного обер-офицера, а в 1873 г. — второго писаря332. С 1 января 1875 г. полицейская стража Управления полицмейстера была расширена численно и стала включать двадцать конных и пеших казаков, принятых на службу на вольнонаемной основе333.
В следующем году по предложению Военного министерства Государственный Совет рассмотрел вопрос о необходимости увеличения численности полиции в районе Грушевского горного поселения. На основании его Мнения “О штате полицейского управления на Грушевском руднике”, утвержденного 2 ноября 1876 г., были произведены соответствующие организационные изменения334. Прежде всего войсковому наказному атаману Краснокутскому Н.А. 0указывалось на необходимость в ближайшее время установить конкретные границы района, подведомственного Грушевской полиции. До 1876 г. они не определялись точно. Промышленная полиция по правовому статусу приравнивалась к подразделению городского органа правопорядка: “Грушевское полицейское управление при исполнении лежащих на оном обязанностей подчинить действию изданных вообще для городской полиции правил”335.
Кроме того, Мнение Государственного Совета предусматривало расширение штата полицейского управления, которое с этого момента стало включать полицмейстера, пристава рудничного горного поселения, письмоводителя, писаря и вольнонаемную полицейскую команду из десяти конных и десяти пеших городовых (см. приложение № 22). В ведении полицмейстера находилась территория всего Грушевского месторождения с шахтами, поселениями шахтеров и смежными с ними пастбищами. Для ведения делопроизводства при полицмейстере состоял письмоводитель. В служебной компетенции пристава Грушевского рудничного поселения находилась только территория “горного поселения” без прилегающей местности. При нем находился писарь. Конные городовые назначались на отдаленные шахты. Пешие городовые состояли при полицмейстере и при приставе Грушевского горного поселения. Содержание промышленной полиции осуществлялось из бюджета Донского казачьего войска336.
Рост темпов развития угледобывающей промышленности, резкое увеличение шахтерского населения Дона за счет “пришлых рабочих” привели к тому, что в 1881 г. недалеко от Грушевского горного поселения был образован новый населенный пункт — город Александровск-Грушевский (ныне город Шахты Ростовской области)337. В 1883 г. в нем ввели общественное самоуправление, возглавляемое избираемым всеми местными жителями “городовым старостой”. При старосте состояли три помощника — сословных заседателя: от купечества, от мещан и от казаков338. На населенный пункт распространялась юрисдикция Управления полиции Грушевского горного поселения.
23 апреля 1885 г. было утверждено Мнение Государственного Совета “По проекту штата полицейского управления в городе Александровск-Грушевском и Грушевском рудничном поселении”339. В соответствии с ним вышеозначенный город официально вошел в район дислокации полицейского управления Грушевского рудничного поселения, последнее с 1885 г. стало именоваться “Управлением полицмейстера города Александровск-Грушевского и Грушевского рудничного поселения”. Подведомственная территория реорганизованного органа правопорядка подразделялась на два участка во главе с полицейскими приставами. Между ними распределялся личный состав полицейской стражи.
Таким образом после реализации “освободительных реформ” императора Александра II в Донском казачьем войске стала бурно развиваться угледобывающая промышленность, давшая толчок к индустриальному развитию региона. В землях казаков появились новые капиталистические предприятия и увеличивалась мощность старых. Стремительный рост темпа освоения Грушевского месторождения каменного угля послужил причиной образования в 1867 г. одноименного “горного поселения”, для охраны правопорядка в котором правительство сформировало полицейское управление. Первоначально в организации его работы имелись некоторые недостатки. Однако уже к 1876 г. они были ликвидированы, уточнено организационно-правовое положение полиции, определен район ее дислокации и увеличен штат. В 1881 г. образовался город Александровск-Грушевский. Его территория вошла в район дислокации Управления полиции Грушевского рудничного поселения. Последнее по правовому статусу являясь городским органом правопорядка, в силу своего географического, геологического и этнографического положения относилось к подразделениям промышленной полиции.
На промышленных предприятиях Дона, расположенных вне Грушевского каменноугольного месторождения, правоохранительная деятельность реализовывалась по территориальной принадлежности органами окружной полиции. Именной Указ “О праве общей полиции и жандармских чинов посещать все фабрики и заводы во всякое время” от 8 августа 1878 г. санкционировал “свободный допуск полиции на все фабрики и заводы во всякое время с тем, чтобы обыски на них или аресты кого-либо производились в присутствии заведующего фабрикой или заводом”340.
В 1888 г. в состав Области Войска Донского влилось Таганрогское градоначальство и Ростовский уезд. С их присоединением на территории казачьего региона появилось два крупных торгово-промышленных города Ростов-на-Дону и Таганрог. В северной части образованного в 1888 г. Таганрогского округа располагались крупное месторождения каменного угля, являвшиеся продолжением Донецкого бассейна.
Охрана правопорядка на заводах, фабриках и в местах компактного проживания рабочих города Ростова-на-Дону и Таганрога возлагалась соответственно на Ростово-Нахичеванское и Таганрогское городские полицейские управления, а на угольном месторождении, расположенном на севере Таганрогского округа — одноименное окружное полицейское управление. Специализированных ведомственных подразделений полиции в вышеуказанных административно-территориальных образованиях еще не было создано, хотя необходимость их учреждения назрела.
В конце 80-х гг. XIX в. одним из центров добычи каменного угля в Области Войска Донского стала Макеевская волость Таганрогского округа. На ее территории размещались рудники, принадлежавшие частным или юридическим лицам (товариществам) и “промышленные поселки”. Все они находились в компетенции участкового заседателя четвертого заседательского участка Таганрогского окружного полицейского управления. В виду отсутствия в горняцких поселках органов местного самоуправления и полицейского надзора правоотношения в них регулировались на базе правил производственной дисциплины администрацией предприятий341.
Вышеизложенная ситуация была характерна для подавляющего большинства рабочих поселений, стихийно образовавшихся на территории области в 60-80 гг. XIX вв. Отсутствие легитимного местного самоуправления и постоянного полицейского надзора способствовали складыванию в них негативной криминогенной ситуации и, как следствие, “возникновению недовольств и массовых беспорядков”. Один из подобных актов произошел в феврале 1889 г. на руднике соседнего с шахтами Макеевской волости Берестово-Богодуховского товарищества. Отсутствие надлежащего полицейского надзора за поселением близ угольных разработок не позволило подавить массовые беспорядки в стадии их возникновения342.
Владельцы рудников Макеевской волости с целью недопущения подобных “волнений и недовольств” у себя на предприятиях в марте т.г. обратились в Управление горной и соленой частями Областного правления со следующим ходатайством: “Для своевременного предупреждения, прекращения беспорядков и недоразумений, которые могут произойти между владельцами шахт и рабочими, численность которых доходит до тысячи человек, просим учредить в поселениях при них внутреннюю полицию”. Соответствующее ходатайство было переадресовано войсковому наказному атаману князю Святополк-Мирскому Н.И., и на основании его распоряжения в “горные поселения” Макеевской волости были временно откомандированы восемь полицейских урядников343.
В апреле 1889 г. войсковой наказной атаман отправил на имя военного министра “Мотивированное представление” об учреждении на постоянной основе на рудниках Макеевской волости Таганрогского округа восьми должностей полицейских урядников. Оно было рассмотрено и удовлетворено в октябре т.г. При каждом из восьми каменноугольных рудников на постоянной основе вводилась должность полицейского урядника со служебными правами и обязанностями, изложенными во “Временном положении о полицейских урядниках” от 9 июля 1878 г.344  “Урядники наблюдают за порядком и благочинием, а также пресекают вредное воздействие на рабочих политически неблагонадежного элемента. К наблюдению за порядком и благочинием относится принятие мер по восстановлению нарушенного порядка и благочиния (например, в случаях буйства, насилия, противозаконных сборищ и нарушения общественной тишины и спокойствия), а также мер по выявлению и задержанию виновных, первоначально путем дознания, исследование происшедших среди рабочих волнений и беспорядков, если последствия указывают на неблагонадежную агитацию”345. Расход, требуемый на содержание полицейских урядников, возмещался из средств владельцев рудников346.
В дальнейшем войсковой наказной атаман еще не раз ходатайствовал перед военным министром о введении на том или ином промышленном предприятии полицейских урядников. Основная часть из поступивших ходатайств удовлетворялась, и в 90-х г. XIX в. на предприятиях с числом рабочих более тысячи человек учреждались должности нижних полицейских чинов. Полицейские урядники, содержание которых финансировалось из внебюджетных средств, имели двойное подчинение: вневедомственное — администрации предприятия работодателя, и общеорганизационное — чиновнику полиции, на территории которого размещено предприятие (в случае с рудниками Макеевской волости — участковому заседателю четвертого заседательского участка Таганрогского окружного полицейского управления)347.
К началу 90-х гг. XIX в. один из центров угледобывающей промышленности Дона — Александровск-Грушевский превратился в достаточно крупный город. В связи с этим возникла необходимость придания ему соответствующего правового статуса. В 1893 г. на город было распространено действие “Городового положения” 1892 г., в соответствии с которым в нем учреждались органы местного самоуправления, идентичные ранее сформированным в большинстве городов империи348. Населенный пункт был признан “обычным городом”, хотя большую часть его местных жителей по-прежнему составляли горняки. Подчиненность общественной администрации города Управлению горной и соляной частями была отменена. Управление полицмейстера Александровск-Грушевского и Грушевского горного поселения перешло в непосредственную компетенцию войскового наказного атамана. Через последнего до апреля 1901 г. управление полиции в высшем административно-полицейском отношении находилось в ведении Военного министерства, а затем — в ведении Министерства внутренних дел (см. приложение № 13)349.
Одновременно с угледобывающей промышленностью на Дону развивались и другие отрасли. Например, в городе Таганроге в 1897 г. были построены крупные металлургический и котельный заводы, на которых трудилось несколько тысяч человек350. Предприятия и бараки рабочих занимали целый район города “Касперовка”, до этого являвшийся просто пустырем. В 1898 г. при Таганрогском городском полицейском управлении для обеспечения правопорядка в пределах заводских и жилых зон вышеозначенного района была учреждена “полиция металлургических заводов”, содержавшаяся из бюджета предприятий. Она включала подчиненного непосредственно таганрогскому полицмейстеру помощника пристава по заводской территории, двух старших околоточных надзирателей, трех старших и семнадцать младших городовых (приложение № 28)351.
Чины “полиции на металлургических заводах” при реализации правоохранительной деятельности постоянно взаимодействовали с администрацией металлургического и котельного заводов. Правоотношения между ними регламентировались главой № 9 Устава горного “Об обязанностях полиции по надзору за благоустройством и порядком на промыслах и заводах”352. “При возникновении беспорядков на заводах полиция с целью их пресечения производила аресты зачинщиков и в административном порядке высылала последних за пределы региона подальше от рабочей среды”353. Административная ссылка производилась “по основательному подозрению” в соответствии с “Положением о полицейском надзоре” от 12 марта 1882 г.354
Таким образом, в конце XIX в. в Области Войска Донского получила значительное развитие угледобывающая и металлургическая промышленность. “В короткий срок промышленность на Дону выросла на одну тысячу только крупных горных и горнозаводских предприятий. Одни из них возникли еще в 60-х гг. XIX в, другие уже в период индустриального общества. Некоторые предприятия были основаны в городах, другие — в селах, третьи — в голой степи. Были заводы и шахты настолько близко расположенные друг к другу, что они сливались в поселки и города. Но многие так и остались островками в степи”355.
Рост индустриальной инфрастуктуры области привел к резкому увеличению числа представителей пролетариата на Дону. В конце XIX в. численность рабочих на рудниках, металлургических заводах “горного ведомства” и на предприятиях, подчиненных надзору “фабричной инспекции”, составляла 52 тысячи человек356. Конечно, в общей массе населения региона доля рабочих была незначительна, но они, проживая компактно, образуя целые поселения, представляли собой криминогенно неустойчивую, организационно сплоченную социальную группу.
Опасность, которую представляло “пролетарское движение” для России, была осмыслена правительством страны в конце XIX в. “Получившие распространение с середины 90-х гг. XIX в. массовые выступления рабочих заставили некоторых наиболее дальновидных руководителей полицейского аппарата задуматься. Они поняли, что только полицейско-репрессивными мерами бороться с этим массовым движением нельзя, поэтому решили прибегнуть к новым методам. Одним из них стала так называемая тактика “полицейского социализма”, вошедшая в историю под названием “зубатовщины”357.
Однако темп развития “рабочего движения” в Российской империи опережал все прогнозы государственных деятелей. Органы правопорядка имевшимися силами были не в состоянии дать ему достойный отпор. “Поэтому 27 октября 1898 г. Министерство внутренних дел (по согласованию с Министерством финансов) внесло в Государственный Совет законопроект “Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений”, в соответствии с которым, исходя из нормы: один городовой на 250 рабочих и один надзиратель на 3000 рабочих, предлагалось учредить в фабричных районах (на предприятиях, имеющих не менее 200 рабочих) 160 новых должностей полицейских надзирателей и 2320 городовых”358. Государственный Совет полностью одобрил вышеозначенный законопроект.
На основании Мнения Государственного Совета “Об усилении полицейского надзора в районах промышленных заведений” от 1 февраля 1899 г. “для наблюдения за населением фабрик, заводов и промыслов” в губерниях Европейской России и в Закавказье были учреждены сто шестьдесят должностей полицейских надзирателей и значительно расширена численность полицейской стражи (полицейских урядников и городовых). “Содержание мощной фабричной полиции производилось за счет государства, ибо “полиция эта организуется прежде всего в интересах общегосударственных, с целью осуществления более энергичных мероприятий против существующей вредной пропаганды среди рабочего населения…” Вместе с тем считалось необходимым сохранить в силе положение, по которому Министерству внутренних дел представлялось право создавать “в пределах тех же фабричных и горнопромышленных районов” полицейские силы по ходатайствам местных фабрикантов и заводчиков за их счет”359.
Уже к июню 1899 г. в соответствии с вышеуказанным нормативным документом промышленная полиция была создана в сорока трех губерниях, трех градоначальствах, в городах Москве и Варшаве, при этом Министерство внутренних дел жаловалось, что нет возможности удовлетворить все заявки на создание “фабричной полиции”360. Такие заявки поступали и от войскового наказного атамана, но не в Министерство внутренних дел, а в Военное министерство. Последнее ходатайствовало перед Государственным Советом об учреждении в промышленных районах области должностей “полицейского надзора”. На основании подобных ходатайств на “Рыковских каменноугольных копиях”, на руднике “Екатерининского горнопромышленного общества”, на руднике “Русско-Донецкого общества”, на “Прохоровских каменноугольных копиях”, на “сталелитейном заводе Генерального общества” и в поселке Дмитриевском Макеевской волости были учреждены должности полицейских надзирателей361. Для руководства ими на основании Мнения Государственного Совета “Об учреждении двух должностей полицейских приставов в Таганрогском и Черкасском округах Области Войска Донского” от 2 октября 1901 г. ввели должность “полицейского пристава Макеевского горного района”362.
Пристав Макеевского горного района, существовавший на правах участкового заседателя, подчинялся непосредственно начальнику Таганрогского окружного полицейского управления. Ему были подведомственны все полицейские надзиратели, урядники и иные “полицейские служители”, осуществлявшие правоохранительную деятельность на предприятиях Макеевского горного района. Кроме общеполицейских функций по охране общественного порядка пристав реализовывал некоторые “оперативно-розыскные функции”. Он изучал состав рабочих (местные или пришлые), выяснял места их проживания (казармы при предприятии или частные квартиры), средний размер заработной платы по группам профессий, увеличивается ли зарплата или уменьшается, каковы отношения между рабочими и администрацией фабрики или завода, кто из фабрично-заводской администрации пользуется среди рабочих полным доверием, а кто вызывает недовольство, кто из рабочих пользуется влиянием на товарищей, и каково это влияние — успокоительное или возбуждающее; как рабочие проводят свободное от работы время и т.д.363
С созданием в Макеевском горном районе промышленной полиции поток ходатайств об учреждении специализированных вневедомственных органов правопорядка на индустриальных предприятиях Дона не иссяк. На основании вышеупомянутого Мнения Государственного Совета от 2 октября 1901 г. на “металлургическом заводе Пастухова”, размещавшемся в поселке Сулин Черкасского округа, была введена должность полицейского пристава364. При нем состоял полицейский надзиратель и несколько “нижних полицейских чинов”365.
Завод Пастухова являлся одним из крупнейших индустриальных предприятий области, на нем было занято 3,5 тысяч рабочих366. “За период с 1896 г. по 1901 г. их количество увеличилось более чем в два раза. Завод находился в окружении казачьих станиц, пополняясь рабочей силой, пришлыми людьми из отдаленных неказачьих местностей области. Рабочие поселялись вокруг завода в землянках или каменных казармах, образуя поселения, в которых управляла заводская администрация или полиция. Казаки в силу своего сословного статуса чаще всего не нанимались рабочими и предпочитали занимать на заводе должности полицейской стражи или заводской охраны”367.
После поражения России в русско-японской войне (1904-1905 гг.) в стране сложилась революционная ситуация, которая переросла в первую российскую революцию. Ее отголоски нашли отражение в ряде мест Области Войска Донского. “Революционное движение в 1905 г. в Александровск-Грушевском развивалось быстрыми темпами при попустительстве общественной и местной властей. Руководящую роль в этом имела партия конституционных демократов. Антиправительственная агитация велась открыто в городской читальне и в рудничных казармах… Первое организованное выступление рабочих произошло 26 октября 1905 г. Рано утром рабочие пригородного рудника Шушпанова разгромили контору и кассу угледобывающего предприятия, сожгли квартиру управляющего, а затем направились к руднику Кошкина. Далее, толпа злоумышленников, разросшаяся за счет жителей прилегающих к городу хуторов, поползла в сторону базара Александровск-Грушевского. Пройдя несколько улиц, участники беспорядков были встречены ружейным и револьверным огнем полиции и горожан. В стане рабочих появились убитые и раненые. В течение дня и следующей ночи полиция при поддержке местных жителей осуществляла охрану города от “налетов” рабочих”368.
“31 октября 1906 г. началась стачка шахтеров Боковского горного района области. Их поддержали горняки Екатеринославского горнопромышленного общества и др. …В январе 1906 г. бастовали рабочие чугунолитейного завода в Александровск-Грушевском. В мае забастовки проходили на рудниках Макеевского и Александровск-Грушевского горных районов… 10 июля в Таганроге была организована политическая демонстрация. Власти вызвали полицию и казаков, но казаки отказались стрелять в демонстрантов. В городе начались забастовки рабочих порта и судовых команд. В конце 1906 г. и первой половине 1907 г. неоднократно выступали с забастовками шахтеры других крупных рудников”369.
С целью подавления “рабочего движения” и недопущения массовых беспорядков в последующем Областное правление во главе с войсковым наказным атаманом князем Одоевским-Масловым Н.Н. подготовило и направило в Военное министерство несколько ходатайств о скорейшем введении в “районах промышленных заведений” новых должностей “полицейского надзора”. До момента их удовлетворения принимались меры по временному усилению органов правопорядка личным составом казачьих воинских подразделений. В начале 1906 г. несколько десятков городовых Новочеркасской стражи были откомандированы в город Александровск-Грушевский для усиления местной полиции и оказания ей содействия в подавлении массовых беспорядков. Через несколько месяцев после этого, 6 марта 1906 г. император подписал Мнение Государственного Совета “Об изменении штата городской полиции города Александровск-Грушевского и Грушевского рудничного поселения”370. В соответствии с ним Управление полицмейстера города Александровск-Грушевского и Грушевского горного поселения стало включать начальника, двух участковых приставов, секретаря, надзирателя тюрьмы, одного старшего околоточного надзирателя, пешую и конную полицейские команды в составе тридцати пяти вольнонаемных городовых. В 1907 г. на вольнонаемную службу в Александровск-Грушевскую полицию сроком на один год приняли тринадцать полицейских урядников и пятьдесят полицейских стражников371. В т.г. в Первом Донском округе на “рудниках Ованесова, Чурилина и Куксы” на средства углепромышленников вводилась должность полицейского надзирателя, в подчинении у которого состояло несколько “нижних полицейских служителей”372. Два надзирателя были приняты на службу при руднике “Бунге” и на “Ясинском руднике” Макеевского горного района.
Высочайше утвержденным 17 июня 1909 г. Законом “О временном усилении штата Таганрогской городской полиции” в ее составе учреждалась “портовая полиция”, возглавляемая помощником пристава по портовой территории. Она включала трех околоточных надзирателей и восемнадцать городовых (см. приложение № 29). Помощник пристава подчинялся непосредственно Таганрогскому полицмейстеру, координируя свои действия с администрацией порта. Вольнонаемные околоточные надзиратели и городовые проживали на подведомственной территории в специально построенной для этих целей казарме. Содержание портовой полиции производилось из бюджета “Комитета по портовым делам” Областного правления373.
Таким образом в 80-90-х гг. XIX в. по мере развития промышленности на территории Донского казачьего войска, увеличения числа наемных рабочих для поддержания надлежащего правопорядка в районах добычи полезных ископаемых и на крупных промышленных предприятиях вводились должности полицейских надзирателей и урядников, в организационном плане входивших в состав окружной или городской полиции Дона. В конце XIX — начале XX вв. правительством страны также производилось расширение штата органов правопорядка. В Области Войска Донского на правах участковых заседателей окружной полиции были введены должности полицейских приставов Макеевского горного района и “металлургического завода Пастухова”, при которых состояли полицейские надзиратели, урядники и стражники. К 1910 г. на средства владельцев рудников, заводов, фабрик, размещавшихся в Области Войска Донского, содержалось девяносто четыре полицейских урядника, сто четыре городовых и двести сорок стражников374. В городе Таганроге при местном органе правопорядка была создана “полиция металлургических заводов” и “портовая полиция”. Увеличение присутствия сотрудников полиции в районах размещения промышленных предприятий и компактного проживания рабочих способствовало более быстрому восстановлению правопорядка во время первой российской революции и усмирению экстремистской оппозиции после нее.
После подавления первой российской революции наступил кратковременный экономический застой. По его завершению с 1909 г. в стране начался промышленный подъем. На предприятиях Области Войска Донского значительно увеличился штат промышленной полиции. В Макеевском горном районе Таганрогского округа были введены следующие должности “полицейского надзора”: на сталелитейных заводах “Генерального общества” — полицейский пристав, на металлургическом заводе “Унион” — полицейский пристав, на рудниках “Екатериновского горнопромышленного общества” — полицейский пристав и надзиратель, на руднике “Михаила Вильямо” — полицейский пристав, на железнодорожной станции погрузки угля “Харцыск” — полицейский надзиратель375. В Боковском, Должанском и Хрустальном горных районах, расположенных в Таганрогском округе, были назначены полицейские приставы376.
В соответствии с утвержденным 23 декабря 1910 г. императором Николаем II, одобренным Государственным Советом и Государственной Думой Законом “Об изменении штата городской полиции города Александровск-Грушевского и Грушевского рудничного поселения” в штате городской полиции из-за недостатка средств была упразднена конная команда городовых. За счет высвободившихся средств производилось увеличение денежного содержания старшим и младшим городовым пешей полицейской команды377. В 1912 г. в составе городского управления была введена должность полицейского пристава рудников “Товарищества Е.Т. Парамонова”, полицейского надзирателя на руднике “Чурилина и братьев Аразовых-Ованесовых” и полицейского надзирателя рудников “Донецко-Грушевского акционерного общества”378. 22 июня 1914 г. городская дума Александровск-Грушевска ассигновала увеличение с 1915 г. численности полицейской стражи на двадцать пеших и шесть конных городовых. Однако с началом войны ввиду истощения местного бюджета, в связи с повсеместным подорожанием и инфляцией решение думы было приостановлено “до времени прекращения боевых действий”379.
Вступление Российской империи в Первую мировую войну сразу же вызвало волну негодования у определенной части населения. “В августе 1914 г. в знак протеста против войны забастовали рабочие механического и кузнечных цехов рудников Е.Т. Парамонова в городе Александровск-Грушевском. Они организовали агитацию, направленную на срыв военной мобилизации”380. Массовые беспорядки прошли и в других населенных пунктах области. В 1915 г. в целом по России “в забастовочном движении” приняли участие свыше 540 тысяч рабочих, а в 1916 г. уже более 1,3 миллиона человек381.
За период с августа 1914 г. по февраль 1917 г. на промышленных предприятиях Дона расширение штата органов правопорядка не производилось, за исключением введения в 1916 г. на “Русско-Балтийском заводе” полицейской охраны. Она состояла из одного помощника пристава, подчинявшегося непосредственно полицмейстеру, двух конных урядников, восьми конных стражников и четырнадцати пеших382.
После Февральской революции 1917 г. полиция в районах добычи полезных ископаемых и на предприятиях промышленности была заменена народной милицией. Бывший руководитель Управления полицмейстера Александровск-Грушевского и Грушевского горного поселения 17 марта 1917 г. уведомил временно исполняющего должность войскового атамана Волошинова о сдачи местной полицией своих дел сотрудникам милиции383. В большинстве других населенных пунктов компактного проживания рабочих органы полиции были ликвидированы стихийно как институт власти, ассоциировавшийся “со старым режимом” и в прежние времена защищавший его интересы.
Анализируя вышеизложенное в параграфе, необходимо отметить, что в первой половине XIX в. обеспечение правопорядка на построенных в дореформенный период в Донском Войске шахтах, промыслах и мануфактурах возлагалось на органы окружной полиции. На Манычских соляных промыслах для реализации контрольно-распорядительных и полицейских функций находился “смотритель” с командой казаков.
Во второй половине XIX в. после реализации либеральных реформ Александра II в Области Войска Донского активизировался процесс разработки месторождений Донецкого угольного бассейна, давший толчок к развитию в регионе капиталистической промышленности. Ее центром являлось Грушевское месторождение антрацита, на территории которого в 1867 г. было образовано “горное поселение”. Для охраны правопорядка в нем правительство страны учредило Полицейское управление Грушевского горного поселения на правах подразделения городской полиции. В 1881 г. около рудничного поселения был образован город Александровск-Грушевский, вошедший в район дислокации полиции “горного поселения”.
После присоединения Таганрогского градоначальства и Ростовского уезда Екатеринославской губернии к Области Войска Донского в состав последней вошла Макеевская волость. На ее территории функционировало несколько крупных каменноугольных рудников и металлургических заводов. Макеевский горный район приобрел значение одного из промышленных центров Дона. В конце 80-х и в 90-х гг. на промышленных предприятиях близ Макеевского поселения и в других частях области было введено несколько должностей полицейских надзирателей и полицейская стража, включавшая полицейских урядников. Чины “полицейского надзора рудников и заводов” состояли при окружных органах правопорядка, но имели вневедомственную служебную зависимость от администрации предприятий — работодателей.
В начале XX в. для обеспечения правопорядка в наиболее крупных поселениях рабочих, размещенных в районах добычи полезных ископаемых и в местах сосредоточения промышленных предприятий, были введены должности полицейских приставов на правах участковых заседателей. У них в подчинении состояли полицейские надзиратели, урядники и стражники. В рассматриваемый период при Таганрогском окружном полицейском управлении было учреждено восемь полицейских приставов горных районов, рудников, заводов и железнодорожной станции отгрузки угля. При заводе Пастухова, размещенном в поселке Сулин Черкасского округа, — один пристав. Одной из главных причин расширения штата промышленной полиции в Донском казачьем войске стал рост “стачечного движения” и последующие события 1905-1907 гг.
Промышленная полиция функционировала не только в окружной местности (т.е. станичной и сельской), но и в городах Донского края. В 1898 г. при Таганрогском городском органе правопорядка была учреждена “полиция металлургических заводов”, в 1909 г. — “портовая полиция”, а в 1916 г. — “полицейская охрана Русско-Балтийского завода”. В 1912 г. в штате Управления полицмейстера города Александровск-Грушевского и Грушевского горного поселения на средства углепромышленников были учреждены должности полицейского пристава и двух полицейских надзирателей.
Со вступлением Российской империи в Первую мировую войну увеличение численности личного состава органов внутренних дел было практически невозможно по финансовым причинам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В завершении следует отметить роль и значение историко-правовых исследований в настоящее время, которые позволяют объективно оценивать процессы, происходящие в обществе на различных этапах его развития.
В работе рассматриваются проблемы, показывающие процесс возникновения полиции на Дону как самобытного института правопорядка, функционировавшего на основе войсковых грамот, обычного права и обыкновений казаков (вторая половина XVIII в.); становления общей полиции в дореформенный период как регулярного института правопорядка, осуществлявшего свою деятельность на основе норм общероссийского законодательства (первая половина XIX в.); и развития общей полиции в постреформаторский период (вторая половина XIX в. — начало XX в.). До определенного времени общая полиция региона в основном состояла из окружных и городских органов правопорядка. Во второй половине XIX в. после реализации целого ряда “освободительных” реформ, повлекших резкое увеличение числа капиталистических предприятий, на Дону стали появляться подразделения промышленной полиции, исполнявшие полицейские функции в районах добычи полезных ископаемых, при промышленных предприятиях и в близлежащих к ним населенных пунктах.
Процесс формирования и функционирования полицейских учреждений Дона имеет множество специфичных особенностей, связанных со статусом региона и казачьего населения, позволяющих выделять их из ряда равнозначных правоохранительных органов Российской империи. Это обстоятельство подчеркивает необходимость изучения и анализа деятельности местных органов внутренних дел в комплексе с историей органов внутренних дел России.
Регулярная полиция появилась в России в начале XVIII в. при императоре Петре I. Первоначально органы правопорядка были сформированы в обеих столицах государства, а затем в губернских и провинциальных городах. В Донском казачьем войске находился единственный город Черкасск, в котором до конца XVIII в. регулярная полиция не учреждалась, а соответствующие функции исполнялись органами местного войскового управления и станичного самоуправления. Городская полиция в казачьем регионе в силу ряда причин была учреждена позже, чем в большинстве губерний страны.
Нерегулярные окружные органы правопорядка Дона появились в середине XVIII в. Особенностью их возникновения являлось то обстоятельство, что они формировались не органами государственной власти, а региональной администрацией как самобытный институт исполнительной власти, реализовавший кроме полицейских множество иных, несвойственных общей полиции функций. В 40-х гг. XVIII в. территория Войска Донского была разделена на шесть округов, для охраны правопорядка в которых назначались “нарочные по череду старшины”. Одной из главных обязанностей “нарочных” являлся сыск сбежавших на Дон крепостных крестьян и их “высылка” за пределы Войска. В 50-х гг. того же столетия число округов увеличилось, а “нарочных старшин” заменили “сыскные старшины”. Они возглавили особые “Канцелярии”, включавшие караульную команду и писарей с писцами.
В 1775 г. императрицей Екатериной II была начата губернская реформа, положения которой излагались в “Учреждении для управления губерний”. На основании “Учреждения” в Российской империи создавались уездные полицейские органы — нижние земские суды, комплектовавшиеся дворянами на сословных началах. Они состояли из капитана-исправника и трех-четырех заседателей. На Донское Войско данный документ не распространялся. Однако в начале 80-х гг. XVIII в. “Канцелярии старшин по сыску беглых” властью Новороссийского генерал-губернатора князя Потемкина Таврического были преобразованы по типу нижних земских судов и получили новое наименование — сыскные начальства. Между тем фактически деятельность “начальств” не регламентировалась российским законодательством, а осуществлялась на базе обычного права, именуемого “войсковым”. Для службы в них баллотировались не дворяне, которых на Дону было крайне мало, а войсковые старшины.
В 80-90-х гг. XVIII в. сыскные начальства еще не оформились как регулярные органы общей полиции, их существование не было утверждено законодательно, и они функционировали как самобытный местный институт правопорядка. Между тем правоохранительная деятельность сыскных начальств приобрела более профильный характер.
С 1800 г. по 1804 г. в рамках правительственной политики установления жесткого контроля над Донским казачьим войском на его территории начался процесс становления окружных и городских органов правопорядка как регулярных подразделений общей полиции. Он сопровождался постепенным распространением норм полицейского права на Донское Войско методом их рациональной адаптации к условиям быта донских казаков. Указом “О прибавке к Войсковой канцелярии, сверх прежде назначенных, еще трех экспедиций” от 8 октября 1800 г. была учреждена Экспедиция полиции города Черкасска и Экспедиция сыскных начальств. На основе данного документа в административном центре Донского Войска в городе Черкасске было создано регулярное подразделение по охране правопорядка. Также руководством страны юридически был признан факт деления региона на округа и существование в них полицейских органов, равнозначных нижним земским судам, — сыскных начальств. Обе экспедиции при производстве дел обязывались руководствоваться исключительно Российским законодательством, а не обычным правом.
Непосредственно в 1802 г. было издано несколько законодательных актов, более конкретно определявших организационно-правовое положение учреждений правопорядка на Дону, которые с сентября т.г. в высшем административно-полицейском отношении были подчинены Министерству внутренних дел. На сыскные начальства кроме административно-полицейских были возложены следственно-судебные функции, а полиция города Черкасска на основе “Устава благочиния или полицейского” 1782 г. преобразовывалась по типу “управы благочиния”. Указ “О разделении Канцелярии Войска Донского на военную, гражданскую и экономическую экспедиции и о правилах управления ими” от 6 февраля 1804 г. вобрал в себя все ранее изданные нормы, регламентировавшие деятельность общей полиции, однако им регулировались далеко не все направления и стороны ее деятельности. Образовавшийся правовой вакуум со временем привел к дезорганизации работы некоторых звеньев аппарата органов правопорядка. Однако в период с 1804 г. по 1815 г. каких-либо существенных преобразований в организации исполнения полицейских функций на территории Донского казачьего войска не производилось, т.к. все его внутренние ресурсы были брошены на войну с армией императора Наполеона, а не на реформирование внутреннего устройства. За исключением того, что в 1806 г. в южной части Черкасского округа было образовано Калмыцкое кочевье и сформированы органы исполнительной власти в нем.
В 1819 г. в Новочеркасске был открыт “Комитет об устройстве Войска Донского”, главной задачей которого являлась разработка законопроекта, регламентировавшего все стороны государственного и регионального управления казачьим регионом. Данная задача была реализована к 1823 г., но из-за ряда причин законопроект остался без своевременной ратификации. Организационно-правовой статус общей полиции региона до 1 января 1836 г. оставался без изменения, когда вступило в силу подписанное 26 мая 1835 г. “Положение об устройстве Войска Донского”. На его основании была произведена реорганизация местных органов правопорядка и всесторонне детализировано их организационно-правовое положение, круг прав и функциональных обязанностей. Из ведения сыскных начальств изымались судебные функции, для управления калмыцким населением Дона и охраны в его среде “тишины и спокойствия” было образовано окружное многофункциональное учреждение — Калмыцкое правление.
Принятием соответствующего Положения процесс становления общей полиции на территории Донского казачьего войска как регулярного института обеспечения правопорядка был завершен. Местные органы правопорядка, выполняя общие для всякой полиции функции, являлись обособленными учреждениями по отношению к равнозначным подразделениям российских губерний. Они формировались, реорганизовывались и реформировались на основе особых законодательных актов, касавшихся устройства полиции конкретного региона или сразу нескольких казачьих войск. В 1840 г. эта обособленность обрела наиболее завершенную форму. В этот год общая полиция Донского Войска из ведения Министерства внутренних дел была передана в компетенцию Военного министерства. При последнем состояло подразделение, осуществлявшее высшее административно-полицейское управление казачьим регионом — Департамент военных поселений.
В 40-50-х гг. XIX в. российским правительством не производилось каких-либо законодательных преобразований, существенно повлиявших на организационно-правовой статус общей полиции, деятельность которой по-прежнему регламентировалась “Положением об управлении Донским Войском” 1835 г. и более поздними нормативными актами лишь частично корректировавшими его по вопросам охраны правопорядка.
В 60 — начале 70-х гг. XIX в. на территории Российской империи проводился целый ряд “освободительных” реформ, затронувших абсолютно все без исключения отрасли управления субъектами внутригосударственных правоотношений. Одной из первых была начата реформа общей полиции, основополагающим документом которой стали утвержденные в 1862 г. “Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний”. На основании Временных правил была осуществлена коренная реорганизация органов правопорядка большинства губерний. Однако на Донское Войско данный документ не распространялся. В казачьем регионе реформа полиции и предварительного следствия проводились с некоторым запаздыванием, она началась в 1867 г. и завершилась в 1870-х гг. В этот период было издано несколько законодательных актов, заменивших собою юридические нормы “Положения об управлении Донским Войском” 1835 г., регламентировавшие организационно-правовой статус окружной и городской полиции, а также создано первое регулярное подразделение промышленной полиции — Полицейское управление Грушевского горного поселения.
Во второй половине 70-х и в 80-х гг. XIX в. российским правительством осуществлялась частичная корректировка ранее сформированной законодательной базы и увеличение штатной численности органов правопорядка Донского казачьего войска. Больше всего реорганизация затронула окружную полицию, в составе которой было введено несколько новых институтов правопорядка, призванных обеспечивать реализацию профессиональных функций в станичной и сельской местности (учреждение участковых заседателей, полицейских приставов, урядников, приказных и т.д.), а в 1885 г. было образовано два типа соответствующих учреждений. В районах компактного проживания казачьего населения учреждались окружные управления во главе с окружными атаманами, в Миусском и Сальском округах, заселенных преимущественно соответственно крестьянами и калмыками, функционировали окружные полицейские управления во главе с окружными начальниками. Подразделения обоих типов реализовывали административно-полицейские функции в равных объемах, однако в компетенцию окружных атаманов входили еще и вопросы военно-мобилизационной работы.
В 1888 г. к Области Войска Донского были присоединены Таганрогское градоначальство и Ростовский уезд Екатеринославской губернии с городами Таганрог, Ростов-на-Дону, Нахичевань, посадом Азов и местечком Ейское укрепление. Для обеспечения охраны правопорядка на новых территориях функционировали Таганрогское, Ростово-Нахичеванское городские полицейские управления и Таганрогское (создано на базе Миусского), Ростовское окружные полицейские управления. Вышеперечисленные учреждения и равнозначные им, функционировавшие в казачьем регионе, в высшем административно-полицейском отношении находились в ведении Военного министерства.
В конце XIX — начале XX вв. в связи с ухудшением в стране криминогенной обстановки, ростом крестьянских и рабочих выступлений численность общей полиции в Российской империи в целом и на Дону в частности стала интенсивно увеличиваться. Особое внимание правительством уделялось расширению полицейского присутствия в рабочих поселениях, не имевших собственных органов местного самоуправления, а также в крестьянских волостях, жители которых оставались недовольны незаконченным характером “крестьянской реформы”.
В рассматриваемый период в области была осуществлена реформа высшего управления городской полицией. В 1901 г. Ростово-Нахичеванское, Таганрогское и Александровск-Грушевское городские полицейские управления, функционировавшие в неказачьих по составу местных жителей населенных пунктах, были переданы в ведение Министерства внутренних дел из компетенции Военного министерства. Новочеркасское полицейское управление, находившееся в столице казачьего региона, оставалось в ведении последнего министерства. В 1904 г. города Ростов-на-Дону и Нахичевань в связи со сложной криминогенной обстановкой и необходимостью более оперативного реагирования на ухудшения состояния правопорядка в них были выделены из состава Области Войска Донского, образовав самостоятельную административно-территориальную единицу — Ростовское-на-Дону градоначальство. Ростово-Нахичеванская полиция вышла из юрисдикции Областного правления Донского казачьего войска и через градоначальника подчинялась непосредственно МВД.
В 1905-1907 гг. первая российская революция дала толчок к продолжению активной законотворческой деятельности по увеличению численности и внедрению новых методов работы общей полиции. В Донском казачьем войске “выступления” рабочих и крестьян “прокатились” как отголоски первой революции. Казачье население практически не участвовало в массовых беспорядках, являясь более благонадежным. В связи с этим в 1906-1913 гг. численность общей полиции увеличивалась в основном в городах, крестьянских и рабочих поселениях, но не в станицах. В большинстве казачьих поселений охрана общественного порядка, тишины и спокойствия осуществлялась представителями выборной “станичной полиции”, ежегодно назначавшимися на станичных (хуторских) сборах из числа местных жителей.
С началом Первой мировой войны законодательная работа по совершенствованию деятельности органов правопорядка на территории Донского казачьего войска ввиду истощения государственного и местного бюджетов была приостановлена. С этого времени их поступательное развитие прекратилось. Поэтому общая полиция Дона к февралю 1917 г. подошла с той организационно-штатной и материально-технической базой, которая была сформирована еще до 1914 г. После прихода Временного правительства к власти в стране был взят курс на расформирование “царской полиции” как института власти, ассоциировавшегося “со старым” режимом. С марта по июнь 1917 г. на территории Донского казачьего войска было произведено полное упразднение общей полиции и ее замена на “народную милицию”.

1 См.: Приказ МВД России от 11 января 1999 г. № 12 “Об объявлении решения коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. № 6км/1”.
2 См.: Устав Ростовской области. Ст. 23.
3 См.: Макеев В.В., Иванцова И.В. Становление и развитие милиции на Дону: Монография. — Ростов н/Д., 1999.
4 См.: Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк. — СПб., 1902. Т.11. Ч.1-2; Казин В.Х. Казачьи войска. — СПб., 1912; Хорошкин М.П. Очерк казачьих войск, — СПб., 1884; Савельев Е.П. Древняя история казачества. — Новочеркасск, 1916; Стариков Ф.М. Откуда взялись казаки: Исторический очерк. — Оренбург, 1881 и др.
5 См.: Материалы к истории Дона / Сост. И.В. Попов. — Новочеркасск, 1900; Празднование трехсотлетнего юбилея Войска Донского. Май. 1870 г. / Сост. Х.И. Попов. — Новочеркасск, 1870; Савельев Е.П. История Дона и донского казачества. — Новочеркасск, 1918. Ч.1-4; Сведения о казацких общинах на Дону. Материалы для обычного права / Сост.
М. Харузинов. — М., 1885. Вып.1.
6 См.: Краткое историческое и статистическое описание Войска Донского / Под ред. А.А. Карасева, Х.И. Попова. — Новочеркасск, 1887; Область Войска Донского по переписи 1873 г. / Под ред. А.М. Савельева. — Новочеркасск, 1875; Статистическое обозрение Войска Донского за 1868 г. / Сост. А.М. Савельев. — Новочеркасск, 1869; Статистическое описание земли донских казаков, составленное в 1822-1832 годах. — Новочеркасск, 1891; Статистическое описание Области Войска Донского / Сост. С.Ф. Номикосов. — Новочеркасск, 1884.
7 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.VII. С.174.
8 См.: Борисов А.В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в.: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1982; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1983; Лысенко В.В., Сальников В.П., Сизиков М.И., Филиппова С.В. Нравственно-правовые проблемы деятельности полиции дореволюционной России / Под ред. В.П. Сальникова. — СПб., 1996; Масалимов А.С. Реформы суда и полиции России 60-90-х годов XIX века: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2000; Мулукаев Р.С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России: Пособие для слушателей Высшей школы МООП РСФСР. М., 1964; Нарбутов Р.В. Полиция Российской империи (1862-1917 гг.). Историко-правовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1992; Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.И. История полиции России (1718-1917 гг.). — М., 1992. Вып. 2.; Федоров К.Г., Ярмыш А.Н. История полиции дореволюционной России: Учебное пособие / Под ред. Р.С. Мулукаева. — Ростов н/Д., 1976.
9 См.: Агафонов О.В. Казачьи войска Российской империи. — М., 1995; Галушко Ю. Казачьи войска России: Краткий историко-хронологический справочник казачьих войск до 1914 года. — М., 1993; Гордеев А.А. История казаков. — М., 1992. Т. I-IV; Казаки России. Прошлое, настоящее, будущие. — М., 1992 и др.
10 См.: Астапенко М.П. История донского казачества: Учебное пособие. — Ростов н/Д., 1999; Донская история в вопросах и ответах / Под ред. Е.И. Дулимова, С.А. Кислицина. — Ростов н/Д., 1997. Т. 1-2; Донские казаки в прошлом и настоящем / Под общ. ред. проф. Ю.Г. Волкова. — Ростов н/Д., 1998; История Дона с древнейших времен до Великой Октябрьской социалистической революции. — Ростов н/Д., 1965; Хрестоматия по истории Донского казачества / Сост. М.П. Астапенко. — Ростов н/Д., 1994.
11 См.: Карасев А.А. Донские крестьяне // Труды Донского Войскового Статистического Комитета.
12 См.: Ригельман А.И. История о донских казаках.
13 См.: Статистическое описание земли донских казаков, составленное в 1822-1832 годах.
14 См.: ГАРО.
15 История Дона с древнейших времен до Октябрьской социалистической революции.
16 См.: Марков К.В. Крестьяне на Дону // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета.
17 Савельев Е.П. История Дона и донского казачества.
18 См.: Донские казаки в прошлом и настоящем / Под ред. Ю.Г. Волкова.
19 См.: ПСЗ. Собр.1. Т.20.
20 Борисов А.В., Дугин А.Н., Малыгин А.Я. и др. Полиция и милиция России: страницы истории.
21 См.: ПСЗ. Собр.1.
22 См.: Савельев Е.П. История Дона и донского казачества.
23 См.: Марков К.В. Крестьяне на Дону // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета.
24 См.: ПСЗ. Собр.1.
25 Богачев А.А. Прокурор в Войске Донском // Прокуратура Ростовской области на рубеже веков / Под ред. С.Г. Устинова и др.
26 См.: ПСЗ. Собр.1.
27 См.: Там же.
28 Материалы к истории Дона / Сост. И.В. Попов.
29 См.: ГАРО. Ф.339.
30 См.: Материалы к истории Дона / Сост. И.В. Попов.
31 См.: там же.
32 См.: Российское законодательство X — XX веков.
33 См.: Материалы к истории Дона / Сост. И.В. Попов.
34 См.: ГАРО. Ф. 339.
35 См.: Агафонов А.И. Область Войска Донского и Приазовье в дореформенный период.
36 См.: ГАРО. Ф.339
37 См.: ГАРО. Ф.339.
38 См.: ПСЗ. Собр.1.
39 См.: Богачев А.А. Прокурор в Войске Донском // Прокуратура Ростовской области на рубеже веков / Под ред. С.Г. Устинова и др.
40 См.: ПСЗ. Собр.1.
41 См.: там же.
42 См.: ГАРО. Ф.339.
43 См.: там же.
44 См.: Кириллов А.А. Войсковой атаман Войска Донского граф Матвей Иванович Платов и его административная деятельность // Сборник Областного Войска Донского статистического комитета.
45 Кириллов А.А. Указ соч.
46 См.: ПСЗ. Собр.1
47 См.: Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк.
48 См.: Донские казаки в прошлом и настоящем / Под ред. Ю.Г. Волкова.
49 См.: ГАРО. Ф. 46.
50 См.: Жиров М.С. Материалы для биографии графа Матвея Ивановича Платова // Сборник Областного Войска Донского статистического комитета.
51 См.: Российское законодательство X — XX веков.
52 См.: ГАРО. Ф.46.
53 См.: там же.
54 См.: ГАРО. Ф.339.
55 См. там же.
56 См.: Броневский В. История Донского Войска, описание Донской земли и кавказских минеральных вод.
57 Агафонов А.И. Указ. соч.
58 См.: ПСЗ. Собр.1.
59 Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.И. История полиции России (1718-1917 гг.).
60 См.: История полиции дореволюционной России: Учебное пособие / Под ред. В.М. Курицина.
61 Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк.
62 См.: Сулин И.М. Материалы к истории заселения Миусского округа // Сборник Областного Войска Донского статистического комитета.
63 См.: Шовунов К.П. Калмыки в составе российского казачества.
64 См.: Жиров М.С. Материалы для биографии графа Матвея Ивановича Платова // Сборник Областного Войска Донского статистического комитета.
65 Маслаковец Н.А. Статистическое описание кочевья донских калмыков // Труды Областного Войска Донского статистического комитета.
66 Шовунов К.П. Калмыки в составе российского казачества.
67 Там же.
68 См.: ПСЗ. Собр.1.
69 См.: ГАРО. Ф.341.
70 См.: ГАРО. Ф.341.
71 См.: Материалы к истории Дона / Сост. И.В. Попов.

73 См.: ПСЗ. Собр.1.
74 См.: ГАРО. Ф.410.
75 См.: ПСЗ. Собр.1.
76 Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк.
77 Там же.
78 См.: Картины былого Тихого Дона: Краткий очерк истории Войска Донского.
79 Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк.
80 См.: там же
81 См.: ПСЗ. Собр.2.
82 См.: там же. “Положение об управлении Донским Войском” 1835 г.
83 См.: там же.
84 См.: там же.
85 См.: там же.
86 Там же.
87 Там же. Приложение к Наказу гражданского управления Войска Донского 1835 г.
88 См.: там же. Наказ гражданскому управлению Войска Донского 1835 г.
89 См.: там же. Штат военного и гражданского управления Войска Донского 1835 г.
90 Картины былого Тихого Дона: Краткий очерк истории Войска Донского.
91 См.: ПСЗ. Собр.2.
92 См.: там же.
93 См.: там же.
94 См.: Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.И. История полиции России (1718-1917 гг.).
95 См.: ПСЗ. Собр.2
96 См.: ПСЗ. Собр.2.
97 Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.Е. История полиции России (1718-1917 гг.).
98 См.: ПСЗ. Собр.2.
99 См.: ГАРО. Ф.46.
100 См.: Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк.
101 См.: ГАРО. Ф.301.
102 См.: там же.
103 См.: там же. Ф.46.
104 См.: ПСЗ. Собр.3.
105 См.: ГАРО. Ф.46.
106 См.: там же. Ф.301.
107 См.: ПСЗ. Собр.2.
108 См.: там же.
109 См.: ГАРО. Ф.46.
110 См.: ПСЗ. Собр.2.
111 См.: там же.
112 См.: ГАРО. Ф.301
113 См.: ПСЗ. Собр.2.
114 См.: История Дона с древнейших времен до Великой Октябрьской социалистической революции.
115 См.: ГАРО. Ф.46.
116 См.: там же.
117 См.: там же.
118 См.: там же
119 См.: ПСЗ. Собр.2.
120 См.: там же.
121 См.: там же.
122 См.: ГАРО. Ф.301
123 См.: ПСЗ. Собр.2.
124 См.: ПСЗ. Собр.2.
125 Березнев А.Т. История органов внутренних дел России
126 См.: Лысенко В.В., Сальников В.П., Сизиков М.И., Филиппова С.В. Нравственно-правовые проблемы деятельности полиции дореволюционной России / Под ред. В.П. Сальникова.
127 См.: ПСЗ-2
128 См.: ГАРО. Ф.46.
129 См.: ПСЗ. Собр.3
130 См.: там же. Т.1
131 См.: ГАРО. Ф.46.
132 См.: ПСЗ. Собр.3.
133 Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк.
134 См.: ПСЗ. Собр.3.
135 См.: ПСЗ. Собр.3
136 См.: там же.
137 См.: там же.
138 Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк.
139 См.: ПСЗ. Собр.3.
140 См.: там же.
141 См.: Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк.
142 См.: Ветчинкин В.Н. Очерк поземельного владения на Дону в связи с развитием межевания // Труды Областного Войска Донского статистического комитета.
143 См.: ПСЗ. Собр.3
144 Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк
145 См.: ГАРО. Ф.579.
146 См.: там же.
147 См.: там же. Ф.301.
148 См.: ПСЗ. Собр.3.
149 См.: там же.
150 См.: там же.
151 См.: там же.
152 См.: там же.
153 Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк. —
154 См.: ПСЗ. Собр. 3
155 Шовунов К.П. Калмыки в составе российского казачества
156 См.: ГАРО. Ф.301.
157 См.: там же.
158 См.: там же.
159 См.: там же.
160 См.: там же.
161 См.: там же.
162 См.: ПСЗ. Собр.3.
163 Демешина Е.И., Хмелевский К.А. История донского края
164 См.: ЦДНИРО. Ф.12.
165 ПСЗ. Собр.3.
166 См.: там же.
167 Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1906.
168 Демешина Е.И., Хмелевский К.А. История донского края
169 См.: там же.
170 См.: ГАРО. Ф.301.
171 См.: ГАРО. Ф.301.
172 См.: ПСЗ. Собр.3
173 Березнев А.Т. История органов внутренних дел России:
174 См.: История полиции дореволюционной России
175 См.: ГАРО. Ф.301.
176 См.: там же.
177 См.: там же.
178 См.: там же.
179 См.: там же.
180 См.: там же.
181 См.: там же.
182 Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1909.
183 ПСЗ. Собр.3.
184 Там же.
185 Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1912.
186 См.: ГАРО. Ф.301.
187 См.: там же.
188 См.: Вестник Временного правительства. №1 (46) от 5(18) марта 1917 г.
189 Макеев В.В., Иванцова И.В. Становление и развитие милиции на Дону
190 Кудинов С.И. Этого не забудешь.
191 См.: ГАРО. Ф.46.
192 См.: Макеев В.В., Иванцова И.В. Указ. соч.,
193 См.: ПСЗ. Собр.1.
194 См.: там же.
195 Березнев А.Т. История органов внутренних дел России
196 См.: ПСЗ. Собр.1.
197 См.: там же
198 См.: Макеев В.В. Общая и уголовная полиция России
199 См.: Гонюхов С.О., Горобцов В.И. Российская полиция в мундире
200 Картины былого Тихого Дона: Краткий очерк истории Войска Донского
201 См.: Щелкунов З.И. Войско Донское при атамане Алексее Ивановиче Иловайском // Сборник Областного Войска Донского статистического комитета.
202 Савельев Е.П. История Дона и донского казачества
203 См.: ГАРО. Ф.338. Оп.1. Д.714. Л.1.
204 См.: там же. Л.1об.
205 См.: Российское законодательство X — XX веков.
206 См.: ПСЗ. Собр.1.
207 См.: там же.
208 См.: ГАРО. Ф.46.
209 См.: там же. Ф.339.
210 См.: там же.
211 Анучин Е.Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 года до последнего времени.
212 См.: ПСЗ. Собр.1
213 См.: ГАРО. Ф.339.
214 См.: там же.
215 См.: Российское законодательство X — XX веков.
216 См.: ПСЗ. Собр.1
217 См.: Броневский В. История Донского войска, описание Донской земли и кавказских минеральных вод
218 См.: ГАРО. Ф.46
219 См.: Черкасск и Войско Донское в 1802 году по описанию Де-Романо / Сост. М. Калмыков.
220 Сизиков М.И. История полиции России (1718-1917 гг.).
221 См.: Российское законодательство X — XX веков
222 См.: ГАРО. Ф.46.
223 См.: Историческая записка о городе Новочеркасске и его управлении.
224 См.: ПСЗ. Собр.1.
225 Черкасск и Войско Донское в 1802 году по описанию Де-Романо / Сост. М. Калмыков.
226 См.: ПСЗ. Собр.1
227 См.: там же.
228 Макеев В.В. Общая и уголовная полиция России: Хронологический справочник.
229 См.: ПСЗ. Собр.1.
230 См.: ГАРО. Ф.341.
231 См.: там же.
232 См.: Черкасск и Войско Донское в 1802 году по описанию Де-Романо / Сост. М. Калмыков..
233 См.: ПСЗ. Собр.1.
234 См.: ГАРО. Ф.46.
235 См.: ПСЗ. Собр.1
236 См.: В старом гнезде казачества // Дон. 1887.
237 См.: Попов Х.И., Сулин М.И. Материалы к истории г. Новочеркасска // Сборник Областного Войска Донского статистического комитета.
238 См.: Кириллов А.А. Войсковой атаман Войска Донского граф Матвей Иванович Платов и его административная деятельность // Сборник Областного Войска Донского статистического комитета.
239 См.: ГАРО. Ф.301.
240 См.: ПСЗ. Собр.1.
241 См.: Попов Х.И., Сулин М.И.
242 См.: Столетие Военного министерства (1802-1902).
243 Там же.
244 См.: ПСЗ. Собр.2.
245 Столетие Военного министерства (1802-1902).
246 ПСЗ. Собр.2. Т.10
247 См.: там же.
248 Там же.
249 См.: там же. Прил. № 4 к штату военного и гражданского управления Войска Донского 1835 г.
250 См.: там же.
251 См.: там же.
252 См.: Свод законов Российской империи изд. 1857 г.
253 См.: ПСЗ. Собр. 2.
254 ГАРО. Ф.46.
255 См.: там же.
256 Там же.
257 См.: ПСЗ. Собр.2
258 См.: там же.
259 См.: ГАРО.
260 Борисов А.В., Дугин А.Н., Малыгин А.Я. и др. Полиция и милиция России: страницы истории.
261 ГАРО. Ф.46.
262 Березнев А.Т. История органов внутренних дел России
263 История Дона с древнейших времен до Великой Октябрьской социалистической революции.
264 См.: ГАРО. Ф.46
265 См.: ПСЗ. Собр.2
266 См.: ГАРО. Ф.46.
267 См.: там же.
268 См.: Савельев М.А. Новочеркасск по переписи 15 декабря 1872 года // Труды Областного Войска Донского статистического комитета.
269 См.: ГАРО. Ф.46.
270 См.: там же.
271 См.: ПСЗ. Собр.2.
272 См.: ГАРО. Ф.301
273 См.: Картины былого Тихого Дона: Краткий очерк истории Войска Донского. —
274 См.: ПСЗ. Собр.3.
275 См.: там же.
276 См.: ПСЗ. Собр.2.
277 См.: ПСЗ. Собр.3..
278 См.: История города Ростова-на-Дону
279 См.: ГАРО. Ф.579.
280 См.: там же.
281 См.: там же.
282 См.: там же
283 См.: там же
284 См.: там же.
285 Столетие Военного министерства (1802-1902).
286 См.: ПСЗ. Собр. 3.
287 См.: Столетие Военного министерства (1802-1902).
288 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1901.
289 См.: ГАРО. Ф.301
290 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1906.
291 ЦДНИРО. Ф.12.
292 См.: История города Ростова-на-Дону
293 См.: История города Ростова-на-Дону
294 См.: История города Ростова-на-Дону
295 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1904.
296 См.: Бондарь Н.С., Бурдуковский В.О., Гаврилова В.Е., Георгиева Т.П., Мишель С.Ш., Небратенко Г.Г. Административно-территориальное устройство города Ростова-на-Дону: Справочное издание
297 См.: Свод законов Российской империи изд. 1892 г
298 См.: Гаврюшкин О.П. Гуляет старый Таганрог: Исторический очерк
299 См.: ГАРО. Ф.301.
300 См.: там же.
301 См.: там же
302 См.: Материалы к истории русской контрреволюции (по официальным документам).
303 См.: ПСЗ. Собр.3.
304 См.: ГАРО. Ф.301.
305 См.: там же.
306 Гаврюшкин О.П. Гуляет старый Таганрог: Исторический очерк.
307 См.: ПСЗ. Собр.3
308 См.: там же.
309 См.: ГАРО. Ф.694.
310 См.: ГАРО. Ф.301.
311 Макеев В.В., Иванцова И.В. Становление и развитие милиции на Дону
312 См.: ГАРО. Ф.46.
313 См.:
314 См.: ГАРО. Ф.694.
315 Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк.
316 Статистическое описание земли донских казаков, составленное в 1822-1832 годах.
317 См.: ПСЗ. Собр.2. Т.10. № 8163. Прил. № 4 к Высочайше утвержденному штату военного и гражданского управления Войска Донского 1835 г.
318 См.: История Дона с древнейших времен до Великой Октябрьской социалистической революции
319 См.: Перчик А. Горное законодательство Российской империи // Право. Нефть. Газ. 1998.
320 Статистическое описание земли донских казаков, составленное в 1822-1832 годах
321 См.: История Дона с древнейших времен до Великой Октябрьской социалистической революции.
322 См.: ПСЗ. Собр.2.
323 См.: ЦДНИРО. Ф.12.
324 См.: Статистическое описание Области Войска Донского / Сост. С.Ф. Номикосов.
325 См.: ГАРО. Ф.46.
326 См.: Памятная книжка Войска Донского на 1866 г.
327 См.: История Дона с древнейших времен до Великой Октябрьской социалистической революции.
328 См.: ПСЗ. Собр.2.
329 См.: там же.
330 См.: ГАРО. Ф
331 См.: там же.
332 См.: ГАРО. Ф.46.
333 См.: там же. Л.11об.
334 См.: ПСЗ.
335 См.: там же.
336 См.: ГАРО. Ф.46.
337 См.: ПСЗ. Собр.3.
338 См.: там же.
339 См.: там же..
340 См.: ПСЗ. Собр.2.
341 См.: ГАРО. Ф.46. 7.
342 См.: там же.
343 См.: там же.
344 См.: История полиции дореволюционной России: Учебное пособие / Под ред. В.М. Курицина.
345 ГАРО. Ф.289.
346 См.: ГАРО. Ф.46.
347 См.: там же
348 См.: Столетие Военного министерства (1802-1902). Исторический очерк.
349 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1901.
350 См.: Семернин П.В. 1905 год на Дону.
351 См.: ГАРО. Ф.301.
352 См.: Свод законов Российской империи.
353 ЦДНИРО. Ф.12.
354 См.: Макеев В.В. Общая и уголовная полиция России: Хронологический справочник.
355 Серый Ю.И. Горно-металлургическая промышленность юга России и ее рабочие в период империализма:
356 См.: Демешина Е.И. Рабочие движение на Дону в период империализма (1900-1914 гг.):
357 Березнев А.Т. История органов внутренних дел России:
358 Федоров К.Г., Ярмыш А.Н. История полиции дореволюционной России
359 Там же.
360 См.: там же
361 См.: Вся Донская область и Северный Кавказ на 1901 г. / Под ред. Д.С. Нейфельда. — Ростов н/Д, 1901
362 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1901..
363 См.: Федоров К.Г., Ярмыш А.Н.
364 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1901..
365 См.: Памятная книжка Области Войска Донского на 1904 г.
366 См.: Левченко В.С., Чеботарев Б.В. История донского края
367 См.: ЦДНИРО. Ф.12.
368 Там же. Ф.12.
369 Демешина Е.И., Хмелевский К.А. История донского края
370 ПСЗ. Собр.3.
371 См.: ГАРО. Ф.301.
372 См.: Памятная книжка Области Войска Донского на 1907 г.
373 См.: ГАРО.
374 См.: там же
375 См.: Памятная книжка Области Войска Донского за 1910 г.
376 См.: там же за 1914 г.
377 Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1911.
378 См.: ГАРО. Ф.301.
379 ГАРО. Ф.46.
380 ЦДНИРО. Ф.12.
381 Там же. Л.19.
382 См.: Гаврюшкин О.П. Гуляет старый Таганрог: Исторический очерк.
383 См.: ГАРО. Ф.46.
??

??

??

??

7