ТЕЗИСЫ
Небратенко Г.Г. О дате создания первого специализированного государственного учреждения Дона, регулирующего правоотношения в сфере налогообложения // Русская философия права: основные проблемы и традиции. Сборник материалов всероссийской конференции 18-19 мая 2000 года
Процесс организационно-правового становления и развития органов налогообложения на территории Российской империи был тесно связан со всеми правовыми реформами, реализованными на территории государства в XVIII – начале XX вв. В истории России было несколько периодов, в которые она пережила существенные преобразования, в той или иной мере затронувшие все отрасли внутреннего устройства: реформы Петра I (годы правления – 1682 -1725), Екатерины II (1862-1896 гг.), Александра II (1855-1881 гг.) В царствования иных самодержавшев налоговые органы наряду с другими государственными учреждениями подлежали лишь частичной реорганизации.
Системы налогообложения Российской империи учитывала особенности правового положения различных сословий и социальных групп. Все население страны делилось на «неподатные» и «подлые» — подлежавшие налогообложению сословия. Дворянство и духовенство, составлявшие социальную опору государства, освобождались от всех видов налогов. Казаки также не отчисляли их, но взамен выплаты налогов «поголовно» несли воинскую службу. Купечество, мещанство и крестьянство являлись «подлыми» сословиями.
В каждом административно-территориальном образовании страны развитие налоговых органов протекало по самобытному пути. Не составляет исключения регион — Донское казачье войско, которое по отношению к большинству других территориальных образования Российской империи пользовалось особым правовым статусом, а до начала XVIII в. являлось полусамостоятельной административной единицей, взаимоотношения правительства с которой обеспечивал Посольский приказ.
В начале XVIII в. после подавления бунта Кондрата Булавина Петром I была ликвидирована былая политическая самостоятельность донских казаков (тогда же было уничтожено правило «с Дона выдачи нет»). Однако само Донское войско как самобытное региональное образование было сохранено, за местным населением были сохранены особые привилегии. Казаки были освобождены от казенных «податей» — государственных налогов и считались лично-свободными поданными Российской короны. «Граждане Войска» не платили «подушных податей», беспошлинно торговали, использовали земельный фонд и его недра, речные и лесные ресурсы.
Особый «безналоговой» правовой статус вольного казака манил на Дон крепостных крестьян из великоросских губерний. У себя дома они кроме различных повинностей в пользу помещика были отягощены выплатой «подушного оклада». В Донском войске не было ни помещиков, ни налогов. Российское правительство запрещало принимать в казаки выходцев из «подлого» сословия, но еще в первой половине XVIII в. «беглым» крестьянам удавалось ассимилироваться с местным населением Дона. Во второй половине XVIII в. прием «беглых» в казаки прекратился, и они образовывали в отдаленных уголках казачьего войска небольшие крестьянские слободы и хутора.
Кроме казаков и «беглых крестьян» на Дону селились и проживали выходцы из Малой России – «донские черкассы». Они не были связаны узами крепостной зависимости, но относились к «подлому сословию». В 1763 г. была произведена перепись «донских черкасс». Они были записаны в «семигривенный подушный оклад» и закреплены большей частью за войсковой старшиной, меньшей — за станичными обществами. Центральное правительство принудило местную администрацию взымать у войсковых старшин и станичных сообществ подати за каждого землепашца, записанного за ними. Но это трудное и необходимое для государства занятие доставляло много хлопот и без того отягощенному множеством дел донскому правительству – Войсковой канцелярии.
Во второй половине XVIII в. взымание налогов с «донских черкасс» и поимка «беглых» крестьян из великоросский губерний были возложены на «канцелярии старшин по сыску беглых». Канцелярий по числу было не более десятка, между ними распределялась территория Донского казачьего войска. Каждая канцелярия состояла из сыскного старшины, нескольких писарей и караульной команды. Сыскной старшина постоянно проживал в одной из станиц округа, где строилась «войсковая изба» со двором и острогом. Если сыскной старшина переходил в другую станицу, то «войсковая изба» разбиралась и перевозилась частями на новое место.
На сыскных старшин возлагалось выявление крепостных крестьян, незаконно покинувших дворянские поместья и поселившихся в землях казаков и взымание налогов с представителей податного сословия. Кроме того в компетенцию старшин входили дела о казачьем населении: доведение до станичников указов и грамот, контроль за их выполнением, расследование «судных дел», в том числе по фактам нарушения налогового законодательства.
В 1775 г. в Российском государстве по инициативе императрицы Екатерины II началась губернская реформа. Юридическим актом, определившим направления преобразований, стали «Учреждение для управления губернией», утвержденные Указом от 7 ноября т.г. На Донское казачье войско правовой кодифицированный акт «Учреждение для управления губерний» не распространялся. Тем не менее в рассматриваемый период реформа местного управления на Дону все же была произведена. В соответствии с Высочайшим указом «О создании Гражданского Правительства» от 14 февраля 1775 г. государственное управление регионом было вверено Новороссийскому генерал-губернатору князю Потемкину Таврическому. При войсковом атамане (главе региональной администрации) взамен Войсковой канцелярии по типу «губернского правления» было образовано многофункциональное коллегиальное учреждение – «Гражданское правительство». На Гражданское правительство кроме прочих функций возлагалась организация сбора с «донских черкасс» «подушной подати». Свою деятельность оно осуществляло на базе «общероссийского законодательства» — «по генеральному во всем государстве установлению с соблюдением всех привилегий, данных оному Войску».
В начале 80-х г. XVIII в. по инициативе Новороссийского генерал-губернатора и войскового атамана была произведена реорганизация «канцелярий старшин по сыску беглых», непосредственно реализующих функции органов налогообложения «на местах» в подведомственных станицах. На их базе были созданы новые учреждения правопорядка — «сыскные начальства». Они состояли из руководителя – сыскного начальника, нескольких сыскных старшин (судей), экспедитора, писаря с писцами, караульной команды и других служащих обеспечения.
Сыскные начальники и старшины назначались войсковым атаманом из числа войсковых старшин «по представлению нескольких достойных людей Войска», при этом срок их службы чаще всего колебался от года до двух. Денежного содержания за ее несение не полагалось, но по завершению выдавалось единоразовое вознаграждение.
Главной причиной преобразования «канцелярий старшин по сыску беглых» было то, что в условиях быстрого экономического развития региона, расширения торговых отношений, стремительного роста населения казачьих городков-станиц, увеличения числа владельческих слобод и хуторов, социального расслоения общества управление несколькими станицами округа и сбор налогов с податного населения были непосильны одному только сыскному старшине, поэтому войсковой атаман стал назначать нескольких чиновников. К четвертой «ревизии населения» 1782 г. (переписи населения) на Дону функционировали Кочетовское, Цымлянское, Чирское, Калачинское, Казанское, Нижне-Донское, Верхне-Донское, Хоперское, Медведицкое, Бузулуцкое и пр. сыскные начальства.
В 1793 г. Донскому войску была дарована «Жалованная грамота об утверждении границ земли Войска Донского». К грамоте прилагалась карта с границами нового административно-территориального образования — Земли Войска Донского. С утверждением Жалованной грамоты Донское войско приобрело статус полноправного регионального субъекта внутригосударственных правоотношений, равнозначный статусу губернии. Законодатель определил место Донского казачьего войска в вертикали государственной власти.
В 1796 г. на Российский престол взошел император Павел I (1796-1801 гг.) В ряде случаев его внутренняя политика сводилась к отмене преобразований в государственном управлении прошлых лет. В отношении Донского казачьего войска был взят курс на дальнейшее приближение его правового статуса к положению губерний. Высшее управление регионом перешло в компетенцию Правительствующего Сената и Военной коллегии. «Одним из первых распоряжений Павла I относительно Войска Донского явилось упразднение «Войскового гражданского правительства», а 6 ноября 1797 г. Сенат издал указ «Об утверждении прежних постановлений в Донском войске и о восстановлении Войсковой канцелярии». Войсковая канцелярия была восстановлена как совещательный и исполнительный орган под председательством атамана, состоявший из всех старшин Войска Донского. На рассмотрение в Войсковую канцелярию поступали все дела внутреннего административного, хозяйственного управления Войском Донским и обеспечения сбора налогов с «донских черкасс». Указом от 12 декабря 1796 г. «в видах водворения порядка и утверждения в вечную собственность владельца крестьян» на территорию Донского казачьего войска было распространено действие крепостного права. Отныне на Дону появилось полноправное сословие крестьян. Все правовые нормы, регулировавшие сбор «податей» с них в губерниях Российской империи были распространены на «донских черкасс».
Одновременно с реформированием «войскового управления» на Дону проводилось дальнейшее определение и детализация организационно-правового статуса сыскных начальств. Этот процесс инициировался Военной коллегией, а реализовывался войсковым атаманом. К началу преобразований территория Донского войска была разделена на одиннадцать округов. 21 июня 1798 года было проведено укрупнение сыскных начальств. Два учреждения из одиннадцати были упразднены. Территория Донского казачьего войска оказалась размежеванной между девятью «начальствами»: Первым, Вторым, Третьим, Четвертым — Донскими, Нижне-Хоперским, Верхне-Хоперским, Бузулуцким, Медведицким и Донецким. Два из них изначально ставились в положение зависимых учреждений. Нижне-Хоперское подчинялось Четвертому Донскому, а Бузулуцкое – Верхнему Хоперскому. К началу 1799 г. зависимые сыскные начальства были упразднены. Однако еще некоторое время сыскные старшины «для завершения следственного производства» оставались на прежних местах службы.
В августе 1800 г. Войсковым атаманом и Войсковым прокурором был составлен доклад о переустройстве администрации края. Кроме всего прочего, предлагалось создать при Войсковой канцелярии учреждение, специализирующееся только на организации взымания налогов с местного податного населения и преследовании нарушителей. 2 сентября т.г. доклад, рассмотренный и одобренный императором Павлом I, был отправлен в Сенат для придания ему соответствующей формы. 6 сентября 1800 г. по старому стилю законопроект после обсуждения в Сенате обрел форму закона.
Сенатский Указ от 6 сентября 1800 г. предписывал учреждение при Войсковой канцелярии «Экспедиции казенных дел касательно податей казенных». Экспедиция состояла из начальника, двух его помощников особых поручений и канцелярских служителей «в том числе, какое для успешного производства дел потребно и достаточно быть может». Общей задачей Экспедиции являлось регулирование правоотношений в сфере налогообложения в Землях Войска Донского. Она организовывала сбор податей и пошлин в казну, рассматривала дела в отношении «злостных задолжников», основываясь на нормах общих узаконений Всероссийской империи. Заключения Экспедиции вступали в силу после одобрения Войсковой канцелярии: «…и доколе утверждены не будут, не исполнять своих положений».
«Экспедиция казенных дел касательно податей казенных» на территории Донского войска была первым учреждением, специализировавшимся только на исполнении функций органов налогообложения. После ее создания сложились все предпосылки для повышения эффективности налоговых сборов на Дону. Экспедиция воздействовала на «неплательщиков» через сыскные начальства, которые представляли ее интересы в конкретных населенных пунктах.
Таким образом, подводя итог вышеизложенному необходимо отметить, что реализация функций органов налогообложения на территории Донского казачьего войска со второй половины XVIII в. возлагалась на многофункциональные местные органы управления и правопорядка – сыскные начальства (канцелярии старшин по сыску беглых). Деятельность последних в сфере налогообложения не носила профилирующего целенаправленного характера, что снижало ее эффективность в целом. Поэтому для исправления сложившейся ситуации Российским правительством было принято решение о создании на Дону специализированного органа «Экспедиции казенных дел касательно податей казенных Войсковой канцелярии», на который возлагалось производство дел о налогообложении собственников крепостных крестьян для взыскания «подушной подати» и различных сборов.
