Статья

Небратенко Г.Г. Реализация органами местного управления Донского казачьего войска функций учреждений прокурорского надзора до создания донской прокуратуры (XVIII в.) //Юрист-правовед, №1 за 2000 г. Ростова-на-Дону: РЮИ МВД России.

Начало Российской прокуратуре было заложено императором Петром I Великим. В 1722 г. им был подписан Указ об учреждении должности генерал-прокурора: «Сей чин яко око наше и стряпчий в делах государственных».
Основная функция прокуроров на начальном этапе становления прокурорской системы состояла в надзоре за деятельностью тех учреждений, при которых они находились. Генерал-прокурор надзирал за Сенатом, обер-прокурор Синода надзирал за деятельностью Синода. За коллегиями надзирали прокуроры этих ведомств. Правовые средства надзора были довольно скромными и сводились к принесению протеста, напоминанию о необходимости выполнения должностными лицами законов и своих служебных обязанностей, а также к донесениям о бездеятельности и беззаконии1. Одной из особенностей развития органов прокуратуры на раннем этапе являлся тот факт, что они присутствовали только при отдельных учреждениях государственного управления. Административно-территориальные образования России – губернии – оказывались лишенными прокурорского надзора. Фактически на местах функции органов прокуратуры, исполнительной, судебной и даже законодательной властей совмещались в ведении одних и тех же учреждений губернского управления, а на Дону – войскового гражданского управления.
Ко времени учреждения в России должности генерал-прокурора, обер-прокурора, прокуроров коллегий и др. Войско Донское (название административно-территориальное образование донских казаков до 1793 г.) формально входило в состав Воронежской (Азовской) губернии на правах автономии. А фактически оно не зависело от губернской администрации т.к. еще в 1721 г. было непосредственно подчиненно Военной коллегии. Соответственно должностное лицо прокурорского надзора, состоящее при Военной коллегии, обязывалось надзирать за законностью в отношениях правительства с Войсковым казачьим управлением. В ведение Военной коллегии поступали вопросы воинского управления казаками, а также остальные дела, касающиеся привилегий Донского Войска и казаков. Коллегия являлась своего рода связующим звеном между Донским казачьим Войском и государственным правительством.
С 1712 г. на территории Донского Войска в семи километрах от Черкасска (до 1805 г. столица казаков) находилось подведомственное Военной коллегии учреждение — Монастырское укрепление (транжемент) с гарнизоном войск. Кроме военного значения Монастырский транжемент служил внутриполитическим задачам страны. Небольшая крепость являлась своеобразным «государевым оком» на Дону. Комендант крепости надзирал за законностью в Донском Войске, правопорядком среди казаков и их лояльностью к российскому правительству. Он имел право вмешиваться во внутреннее управление Войском, давая разнообразные инструкции относительно благоустройства Дона. Комендант присутствовал при выборах Войскового атамана, разбирал жалобы калмыков и татар на донских казаков, производил сыск беглых крепостных крестьян, мигрировавших на Дон и отправлял их в столицу Воронежской губернии для дальнейшего разбирательства. Специально для розыскных и этапных целей в подчинении коменданта находился Азовский казачий полк (с 1749 г. охранял Темерницкую таможню). Фактически все документальное производство правительства России и Войска Донского с 1712 по 1730 г. осуществлялось через коменданта укрепления на Монастырском Яру. Он же следил за исполнением казаками императорских и Сенатских Указов, докладывая о нарушениях в Военную коллегию.
В 1733 г. Высочайшей властью был подписан законодательные акт, на основании которого в каждой губернии империи вводилась должность губернского прокурора. Прокурорский надзор России получил зональную структуру, возглавляемую генерал-прокурором. Последний сосредоточил в своих руках нити надзора за законностью в государственных ведомствах и местных учреждениях управления.
Устройство в империи звена губернских прокуроров не принесло ни каких перемен в Донском казачьем Войске, которое по вопросам военного и гражданского устройства оставалось под надзором Военной коллегии, ее прокурора и правительствующего Сената (только по гражданской части). В 1730 г. Монастырский транжемент, подчиненный Военной коллегии, выполняющий на Дону, кроме военных, функции органа прокурорского надзора, был перенесен на новое место. Возведенная в двух километрах от Черкасска крепость св. Анны была крупнее опустевшего транжемента на Монастырском Яру. Ко времени переноса «ока государева на Дону» на новое место роль коменданта крепости в делах внутреннего устройства Войска уменьшилась. Он продолжал надзирать за соблюдением в Войске Донском царских Указов и лояльностью казаков, кроме того, в его ведении находились дела, касающиеся не казачьего населения Дона. Вопросы управления казачьим населением находились в ведении войскового и станичного управления Дона, которое производилось на основе норм обычного войскового и станичного права соответственно. Надзор за соблюдением норм обычного права производило войсковое руководство в лице Войскового атамана, Войсковых есаулов и станичное управление в лице станичных атамана, есаулов и старейшин.
В Войске Донском вплоть до реформ императора Петра I высшим органом законодательной и судебной власти был Войсковой Круг, который по древнему казачьему обычаю, в память взятия Казани, собирался 2 октября в городке Черкасске.2 На нем избирался Войсковой атаман и два Войсковых есаула. В экстренных случаях Войсковой Круг созывался и в другие дни. Его компетенции подлежали важнейшие военные и гражданские вопросы управления Войском Донским. Круг состоял из всех присутствующих казаков и являлся довольно демократическим учреждением, где каждый имел право голоса в принятии решения по обсуждаемым вопросам. «Собрание это проходило обыкновенно на площади; казаки, сняв шапки, образовывали круг, в середину которого входил с есаулами Войсковой атаман и предлагал на обсуждение разные вопросы… Обыкновенно дела неважные решались Кругом казаков, находившихся налицо в Черкасске, в экстренных же случаях дожидались прибытия товарищей из похода или из соседних поселений»3. Войсковой Круг рассматривал дела «по рассудку», «по предшествующим примерам» (прецедентам) и «по обыкновениям» (обычному войсковому праву). При необходимости постановления Круга документировались Войсковым дьяком. Исполнение решений Войскового Круга возлагалось на Войскового атамана и подчиненных ему есаулов. Надзор за выполнением постановлений казачьего сообщества возлагался на самих же казаков. Они на Войсковом Круге могли высказать недоверие атаману и не переизбрать его на новый срок правления.
Демократические основы управления Войском Донским, «надломленные» Петром I, уже в 20-х г. XVIII в. стали заменяться на административно — бюрократические методы. В 1718 г. избранный казаками Войсковой атаман впервые был утвержден в этой должности царской грамотой, Войсковой Круг перестал играть роль высшего органа власти. Он со временем превратился в учреждение для «выслушивания царских указов», с 1723 г. его лишили права избирать походных атаманов, а с 1754 г. – войсковых старшин. «В 1723 г. царь не посчитался с мнением старшин и казаков, избравших Войсковым атаманом Ивана Краснощекого, а повелел «быть в атаманах впредь до его указу из старшин Андрею Лопатину». С этого времени атаман и старшины присвоили себе право распоряжаться всеми делами Дона…»4. Полномочия Войскового Круга перешли в компетенцию Войскового атамана, подчиненного императору. Войсковой атаман для решения административных вопросов стал собирать в Черкасске войсковых старшин и некоторых старейшин. В начале 40-х годов ХVIII в. в грамотах Войска Донского это учреждение именовалось «Канцелярия дел старшин». «Вначале по должности в нее входили старейшины от всех станиц и все старшины в качестве депутатов, но примерно с 1760 г. старшины стали призываться в правительство по назначению атамана»5.
В XVIII в. на Дону законодательное главенство приобрели законы Российской империи. Законодатель определил место и роль Донского казачьего Войска в системе государственного администрирования России, но до 1775 г. в войсковом правлении по большинству дел применялось обычно войсковое право, которое только иногда регулировалось российскими законами. Те из Указов, отправленных на Дон, которые касались непосредственно Донского Войска поступали, в производство Войскового атамана, который отвечал перед правительством за их исполнение. Низшими исполнителями императорских и Сенатских указов, а также войсковых грамот были казачьи станицы – городки, в которых проживало основное населения Дона.
Станицы Войска Донского имели собственное управление и суд, который при вынесении решений опирался на нормы станичного права. Каждый казачий городок имел свои особенности станичного права. Руководство станицами производили станичные атаманы и их помощники есаулы. И те, и другие по истечению срока полномочий переизбирались на станичных сходах. Станичный атаман председательствовал в местном суде, есаулы являлись исполнителями его решений, а судьями в станицах являлись старейшины – старики, которые со временем получили наименование «подписные старики». Они расписывались в специальных Ведомостях, в том, что станица была ознакомлена с тем или иным Указом, препровожденным с курьером из Черкасска. После осуществления процедуры «подписки» Войсковой атаман с помощью тех же курьеров надзирал за исполнением станицами законов и «отписывал» рапортами в Военную коллегию о результатах, которые рассматривались прокурором этого учреждения.
Управление станицами и надзор за исполнением Указов правительства, войсковых грамот было делом нелегким, требующим особого внимания Войскового атамана. В 40-х г. XVIII в. Войсковой атаман Данила Ефремов для увеличения контроля над станицами разделил Донское Войско на шесть округов, во главе которых поставил нарочных старшин. Они кроме управления и надзора за станицами занимались сыском и высылкой беглых крепостных крестьян, проживающих на Дону, т.е. тем, что ранее вменялось коменданту Монастырского транжемента, затем крепости св. Анны. С середины XVIII в. институт «нарочных старшин» трансформировался в «Канцелярии старшин по сыску белых», иначе говоря «сыскных старшин». Сыскной старшина постоянно проживал в одной из подведомственных станиц, где для него строилась «войсковая изба» с двором. Если сыскной старшина переезжал в другую станицу, то «войсковая изба» разбиралась и перевозилась частями в другую станицу6. Сыскным старшинам, кроме прочих функций, вменялось осуществление контроля за выполнением станицами «подписных предписаний». Старшины являлись низшими служителями войсковой администрации, надзиравшими за соблюдением законности на Дону.
22 декабря 1760 года правительствующий Сенат принял решение о перенесении крепости Св. Анны, находящейся на нижнем Доне «из нынешнего ее крайне нездорового и притом государству разорительного места» на другое, «обысканное при урочищах Богатого колодезя» близ Темерницкой таможни. 13 сентября 1761 г. последовал указ об основании крепости Св. Дмитрия Ростовского. 23 сентября т.г. в ее фундамент заложили первый камень. Возведение крепости было в основном завершено к 1763 г., на горе над Богатым колодцем распластались укрепления в виде девяти лучевой звезды.
Крепость св. Дмитрия Ростовского являлась военным форпостом южных рубежей государства. С трех сторон ее окружала территория Донского казачьего Войска. Отдаленность инженерного сооружения от казачьей столицы – Черкасска – предопределила снижение значимости во внутренней жизни Войска «ока государева, надзирающего за донцами». Тем не менее, функция надзора за лояльностью войсковых старшин центральному правительству сохранилась. Так в начале 70-х г. рассматриваемого столетия комендант крепости заподозрил Войскового атамана Степана Ефремова в намерении вывести подчиненную ему территорию из состава Российской империи, о чем немедленно доложил императрице Екатерине II. В сентябре 1772 г. нерадивый атаман в свих апартаментах был арестован отрядом драгун под руководством капитан-поручика Ржевского. «Летучий» отряд проследовал из крепости св. Дмитрия Ростовского. Туда же привезли арестованного Степана Ефремов, затем его отправили в Петербург для дальнейшего расследования.
В 1775 г. на территории Российской империи началась губернская реформа, документом, определяющим направление преобразований, стали «Учреждения для управления губернией Всероссийской империи». В нем определялись задачи и полномочия губернских прокуроров. Прокурорская система, созданная при Екатерине II, практически в неизменном виде функционировала до середины XIX в.
Губернская реформа 1775 г. также затронула устоявшиеся порядки в Войске Донском, но проводилась она не на общих основании, а путем издания отдельных указов. Ко времени проведения преобразований Войско по гражданской части было переподчинено из Сената Новороссийскому генерал-губернатору и кавалеру князю Потемкину Таврическому. Он курировал Донское Войско, надзирал за соблюдением законности в нем. В его канцелярию отдельные казаки, а иногда даже целые станицы подавали жалобы по разного рода важным гражданским тяжебным делам, затрагивающим интересы целой станицы или привилегий донских казаков и т.д.
На основании доклада об устройстве Донского казачьего Войска, подготовленного Новороссийским генерал-губернатором, 14 февраля 1775 года был издан Высочайший указ «О создании Гражданского Правительства». Создаваемое учреждение стало главным исполнительным органом, ведавшим всеми войсковыми делами, одновременно являясь также высшей судебно-полицейской инстанцией, куда истцы, недовольные решениями Канцелярий «сыскных дел старшин», подавали апелляции (самые важные уголовные процессы велись непосредственно Гражданским правительством в качестве суда первой инстанции). Новый орган управления состоял из: председателя — Войскового атамана и шестерых старшин: двух пожизненных, назначаемых по представлению Войска монархом и четырех, избираемых на один год, судей (асессоров). Кроме шестерых старшин в Гражданское правительство входили два войсковых есаула по выбору Войскового атамана, один войсковой дьяк и шесть писарей.
При вынесении итоговых решений по подведомственным делам Гражданское правительство обязывалось руководствоваться нормами общероссийского законодательства: «… действовать по генеральному во всем государстве установлению с соблюдением всех привилегий, данных оному Войску». Таким образом в последней четверти XVIII в. российское законодательство на уровне войскового управления было распространено на Донское казачье Войско. В связи с этим на Дону назрела острая необходимость в создании прокурорского органа, надзирающего за соблюдением законности. Тем более эта необходимость подчеркивалась и тем фактом, что на уровне окружного управления Доном при решении всех уголовных, гражданских и др. дел продолжало применяться обычное право казаков, не регламентируемое Законом. Старшины Сыскных начальств, созданных в 80-х г. XVIII в. на базе Канцелярий дел сыскных старшин, пользовались отсутствием позитивных (писаных) законов в Войске и иногда попирали интересы подчиненных станиц, рядовых казаков и крестьян, проживающих на Дону, те, по поводу злоупотреблений Сыскных начальств неоднократно жаловались в Гражданское правительство. В XVIII в., тем не менее, Российское правительство не пошло на создание на Дону органов прокурорского надзора.
В 1796 г. после скоропостижной смерти императрицы Екатерины II на Российский престол взошел ее сын Павел, в ряде случаев его внутренняя политика сводилась к отмене усовершенствований в государственном управлении прошлых лет.
Первые распоряжения нового главы государства в отношении Земли Войска Донского предписывали «искоренение на Дону злоупотреблений казачьей старшины и нововведений князя Потемкина». В рескрипте Павла I Войсковому атаману от 6 июля 1797 г. говорилось: «…Что касается до вскрывшихся злоупотреблений и сделанных перемен кн. Потемкиным, то вам принадлежит первые искоренять и мне последних не опробовать, яко клонящихся всегда к истреблению общественного порядка вещей». 6 ноября 1797 г. было упразднено Гражданское правительство, вместо него создавалась Войсковая канцелярия. Донское Войско по гражданской части из общего прокурорского надзора Новороссийского генерал-губернатора передавалось в ведение Сената. Сенат еще при Екатерине II был разделен на шесть департаментов, за каждым из которых закреплялся обер-прокурор. Теперь рассмотрение и утверждение законопроектов, касающихся Донского казачьего Войска, производилось при «неусыпном» контроле обер-прокуроров Сената. Сенат стал высшей апелляционной инстанцией, рассматривавшей уголовные и гражданские дела донских казаков.
В XVIII в. в Донском казачьем Войске не было создано регулярных органов прокурорского надзора. Но были административные учреждения, выполняющие функции прокуратуры. Такая система надзора за законностью имела место на Дону потому, что Войско Донское обладало автономным статусом по отношению к другим территориям империи. Неординарный правовой статус казачьего Войска и общности донских казаков определял особенности внутреннего управления казаками и законотворческой политики Российского правительства на Дону.
Важной особенностью, притормозившей введение прокурского надзора на Дону, являлся тот факт, что территория Донского казачьего Войска в административном отношении подчинялась военному ведомству России, а следовательно находилось на особом правовом положении. В XVIII в. большинство законов Российской империи не распространялось на донских казаков. Общий прокурорский надзор за внутренним устройством Войска долгое время осуществляли коменданты Российских крепостей, находящихся на территории донских казаков.
В Донском казачьем Войске надзор за исполнением указов, распространяемых на Войско, возлагался на Войскового атамана и канцелярию состоящую при нем (в 1775 Войсковая канцелярия была заменена на Гражданское правительство). Надзор за исполнением Войсковых грамот, осуществляли Канцелярии сыскных старшин, преобразуемых в 80-х г. рассматриваемого столетия в Сыскные начальства.
Между тем в конце XVIII в. в землях Войска Донского назрели все предпосылки для создания регулярного специализированного учреждения прокурорского надзора. Указом от 11 июня 1800 г. (23 июня по новому стилю) в Донском казачьем Войске вводилась должность Войскового прокурора на правах губернских прокуроров.

1 Правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. В.П. Божьева.
2 См. Савельев Е.П. История Дона и донского казачества .
3 Сведения о казацких общинах на дону. Материалы для обычного права, собранные Михаилом Харузиным.

4 Там же.
5 См. статистическое описание земли Донских казаков, составленное в 1822-1832 годах.
6 См. Макеев В.В., Небратенко Г.Г. Исполнение полицейских функций на территории Войска Донского до
создания регулярной полиции (XVIII в.)

??

??

??

??

29

1

Наш сайт использует файлы cookies, чтобы улучшить работу и повысить эффективность сайта. Продолжая работу с сайтом, вы соглашаетесь с использованием нами cookies и политикой конфиденциальности.

Принять