Статья
Небратенко Г.Г. Становление службы правопорядка на территории Донского казачьего войска (середина XVIII – начало XX вв.) // // Государство и право, №5 за 2003 г. — М: изд-во «Наука».
В настоящее время в России продолжается реформа правоохранительных органов, в т.ч. органов внутренних дел. Ее разработка и реализация невозможна без учета опыта прошлых поколений, а также национальных и этнографических особенностей каждого субъекта Российской Федерации. Наряду с этим в ряде регионов страны, на территории которых проживают потомки представителей казачьего сословия, упраздненного Декретом СНК Советской Республики «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 10 ноября 1917 г., ведется работа по возрождению его исторического наследия. В Уставе Ростовской области говорится, что донское казачество исторически сложившаяся общность в составе многонационального населения региона. Органы государственной власти и местного самоуправления в целях восстановления исторической справедливости осуществляют необходимые меры по реализации требований федерального законодательства в отношении казачества…1. В связи с этим возник вопрос о наиболее перспективных для казаков видах государственной и муниципальной службы, одним из которых признано участие соответствующих территориальных объединений в охране общественного порядка и общественной безопасности. Между тем, до сих пор не найдены оптимальные формы взаимодействия казачьих формирований с органами внутренних дел. Представляется правильным, что совершенствование нормативной базы становления донского казачества как субъекта реализации некоторых видов правоохранительной деятельности требует всестороннего изучения опыта конкретных форм его сотрудничества с органами власти и правопорядка, накопленного в период до 1917 г.
История организационно-правового становления и развития общей полиции, функционировавшей на территории Донского казачьего войска, является составной частью истории органов внутренних дел России. В ее развитии условно можно выделить три периода: возникновение полиции на Дону как самобытного института правопорядка, функционировавшего на основе войсковых грамот, обычного права и обыкновений казаков (вторая половина XVIII в.); становление общей полиции как регулярного института правопорядка, осуществлявшего свою деятельность на основе норм общероссийского законодательства (первая половина XIX в.); и развитие общей полиции в пост реформаторский период (вторая половина XIX в. – начало XX в.) До определенного времени общая полиция в основном состояла из окружных (уездных) и городских органов правопорядка. Во второй половине XIX в. после реализации целого ряда «освободительных» реформ на Дону стали появляться подразделения «промышленной полиции», исполнявшие полицейские функции в районах добычи полезных ископаемых, при промышленных предприятиях и в близлежащих к ним населенных пунктах.
Процесс формирования и функционирования учреждений правопорядка Дона имеет множество специфичных особенностей, связанных со статусом региона и казачьего населения, позволяющих выделять их из ряда равнозначных правоохранительных органов Российской империи. Это обстоятельство подчеркивает необходимость изучения и анализа деятельности местных органов внутренних дел в комплексе с историей ОВД России.
Регулярная полиция появилась в России в начале XVIII в. при императоре Петре I. Первоначально органы правопорядка были сформированы в обеих столицах государства, а затем в губернских и провинциальных городах. В Донском казачьем войске находился единственный город Черкасск, в котором до конца XVIII в. регулярная полиция не учреждалась, а соответствующие функции исполнялись органами местного «войскового» управления и станичного самоуправления. Городская полиция в казачьем регионе в силу ряда причин была учреждена позже, чем в большинстве губерний страны.
Окружные органы правопорядка Дона появились в середине XVIII в., т.е. на полстолетия раньше городских. Особенностью их возникновения являлось то обстоятельство, что они формировались не органами государственной власти, а региональной администрацией как самобытный военизированный институт исполнительной власти, реализовавший кроме полицейских множество иных, несвойственных общей полиции функций. В 40-х гг. XVIII в. территория Войска Донского была разделена на шесть округов, для охраны правопорядка в которых состояли «нарочные по череду старшины»2. Главной обязанностью «нарочных» являлся сыск сбежавших на Дон крепостных крестьян и их «высылка» за пределы Войска. В 50-х гг. того же столетия число округов увеличилось, а «нарочных старшин» заменили «сыскные старшины». Они возглавили особые «Канцелярии», включавшие караульную команду и писарей с писцами3.
В 1775 г. императрицей Екатериной II была начата губернская реформа, положения которой излагались в «Учреждении для управления губерний». На основании «Учреждения» в Российской империи создавались уездные (земские) полицейские органы – нижние земские суды, комплектовавшиеся дворянами на сословных началах. Они состояли из капитана-исправника и трех-четырех заседателей4. На Донское войско данный документ не распространялся. Однако в начале 80-х гг. XVIII в. «Канцелярии старшин по сыску беглых» властью Новороссийского генерал-губернатора Потемкина Таврического были преобразованы по типу нижних земских судов и получили новое наименование – сыскные начальства5. Между тем фактически деятельность «начальств» не регламентировалась российским законодательством, а осуществлялась на базе «войсковых грамот», «атаманских инструкций» и «обычного права донских казаков». Для службы в них баллотировались не дворяне, которых на Дону было крайне мало, а войсковые старшины.
В 80-90-х гг. XVIII в. сыскные начальства еще не оформились как регулярные органы общей полиции, их существование не было утверждено законодательно, и они функционировали как самобытный местный институт правопорядка, осуществлявший свою деятельность на основе обычаев и обыкновений. Между тем правоохранительная деятельность сыскных начальств приобрела более профильный характер.
С 1800 г. по 1804 г. в рамках правительственной политики установления тотального контроля над Донским казачьим войском на его территории начался процесс становления окружных и городских органов правопорядка как регулярных подразделений общей полиции. Он сопровождался постепенным распространением норм полицейского права на Донское войско методом их рациональной адаптации к условиям быта донских казаков. Указом «О прибавке к Войсковой канцелярии, сверх прежде назначенных, еще трех экспедиций» от 8 октября 1800 г. была учреждена Экспедиция полиции города Черкасска и Экспедиция сыскных начальств6. На основе данного документа в административном центре Донского войска в городе Черкасске было создано регулярное подразделение по охране правопорядка. Руководством страны юридически был признан факт деления региона на округа и существование в них полицейских органов, равнозначных нижним земским судам — сыскных начальств. Обе экспедиции при производстве дел обязывались руководствоваться исключительно Российским законодательством, а не обычным правом.
В 1802 г. было издано еще несколько законодательных актов, еще более конкретно определявших организационно-правовое положение учреждений правопорядка на Дону, которые с сентября т.г. в высшем административно-полицейском отношении были подчинены Министерству внутренних дел. На сыскные начальства кроме административно-полицейских были возложены судебно-следственные функции, а полиция города Черкасска на основе «Устава благочиния или полицейского» 1782 г. преобразовывалась по типу «управы благочиния». Указ «О разделении Канцелярии Войска Донского на военную, гражданскую и экономическую экспедиции и о правилах управления ими» от 6 февраля 1804 г. вобрал в себя все ранее изданные нормы, регламентировавшие деятельность общей полиции, однако им регулировались далеко не все направления и стороны ее деятельности7. Образовавшийся правовой вакуум со временем привел к дезорганизации некоторых звеньев аппарата органов правопорядка. Однако в период с 1806 г. по 1815 г. каких-либо существенных преобразований в организации исполнения полицейских функций на территории Донского казачьего войска не производилось, т.к. все его внутренние ресурсы были направлены на ведение «Наполеоновских войн», а не на реформирование внутреннего устройства.
В 1818 г. в Новочеркасске был открыт «Комитет об устройстве Войска Донского», главной задачей которого являлась разработка законопроекта, регламентировавшего все стороны государственного и регионального управления казачьим регионом8. Она была реализована к 1823 г., но в силу ряда причин законопроект остался без ратификации. Организационно-правовой статус общей полиции региона до 1 января 1836 г. оставался без изменения, когда вступило в силу подписанное 26 мая 1835 г. «Положение об устройстве Войска Донского»9. На его основании была произведена реорганизация местных органов правопорядка и всесторонне детализировано их организационно-правовое положение, круг прав и функциональных обязанностей. Из ведения сыскных начальств изымались судебные функции, для управления калмыцким населением Дона и охраны в его среде «тишины и спокойствия» было образовано окружное многофункциональное учреждение – Калмыцкое правление.
Принятием соответствующего Положения процесс становления общей полиции на территории Донского казачьего войска как регулярного института обеспечения правопорядка был завершен. Местные органы внутренних дел, выполняя общие для всякой полиции функции, являлись обособленными учреждениями по отношению к равнозначным подразделениям Российских губерний. Они формировались, реорганизовывались и реформировались на основе особых законодательных актов, касавшихся устройства органов правопорядка конкретного региона или сразу нескольких казачьих войск. В 1840 г. эта обособленность обрела наиболее завершенную форму. В этот год общая полиция Донского войска из ведения Министерства внутренних дел была передана в компетенцию Военного министерства10. При последнем состояло подразделение, осуществлявшее высшее административно-полицейское управление казачьим регионом – Департамент военных поселений.
В 40-50-х гг. XIX в. Российским правительством не производилось каких-либо законодательных преобразований, существенно повлиявших на организационно-правовой статус общей полиции, деятельность которой по-прежнему регламентировалась «Положением об управлении Донским войском» 1835 г. и более поздними нормативными актами лишь частично корректировавшими его по вопросам охраны правопорядка.
В 60-х – начале 70-х гг. XIX в. на территории Российском империи проводился целый ряд «освободительных» реформ, затронувших абсолютно все без исключения отрасли управления субъектами внутригосударственных правоотношений. Одной из первых была начата реформа общей полиции. Еще в 1860 г. из ведения последней были изъяты следственные функции, а в 1862 г. утверждены «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний». На основании Временных правил была осуществлена коренная реорганизация органов правопорядка большинства губерний. Однако на Донское войско данный документ не распространялся. В казачьем регионе реформа полиции и предварительного следствия проводились с некоторым запаздыванием, она началась в 1867 г. и завершилась в первой половине 1870-х гг. после проведения реорганизации местной судебной системы. В этот период было издано несколько законодательных актов, заменивших собою юридические нормы «Положения об управлении Донским войском» 1835 г., регламентировавшие организационно-правовой статус окружной и городской полиции, а также создано первое регулярное подразделение «промышленной полиции» — Полицейское управление Грушевского горного поселения11.
Во второй половине 70-х и в 80-х гг. XIX в. Российским правительством осуществлялась частичная корректировка ранее сформированной законодательной базы и увеличение штатной структуры органов правопорядка Донского казачьего войска. Больше всего реорганизация затронула окружную полицию, в составе которой было создано несколько институтов правопорядка, призванных обеспечивать реализацию профессиональных функций в станичной и сельской местности, а 1885 г. было образовано два типа органов внутренних дел. В районах компактного проживания казачьего населения учреждались окружные управления во главе с окружными атаманами, в Миусском и Сальском округах, заселенных преимущественно соответственно крестьянами и калмыками, функционировали окружные полицейские управления во главе с окружными начальниками12. Подразделения обоих типов реализовывали административно-полицейские функции в равных объемах, однако, в компетенцию окружных атаманов входили еще и вопросы военно-мобилизационной работы.
В 1888 г. к Области Войска Донского были присоединены Таганрогское градоначальство и Ростовский уезд Екатеринославской губернии с городами Таганрог, Ростов-на-Дону, Нахичевань, посадом Азов и местечком Ейское укрепление13. Для обеспечения охраны правопорядка на новых территориях были сформированы Таганрогское, Ростово-Нахичеванское городские полицейские управления и Таганрогское, Ростовское окружные полицейские управления. Вышеперечисленные учреждения и равнозначные им, функционировавшие в казачьем регионе, в высшем административно-полицейском отношении находились в ведении Военного министерства14.
В конце XIX – начале XX вв. в связи с ухудшением в стране криминогенной обстановки, ростом крестьянских и рабочих выступлений численность общей полиции в Российской империи в целом и в донской области в частности стала интенсивно увеличиваться. Особое внимание правительством уделялось расширению полицейского присутствия в рабочих поселениях, не имевших органов местного самоуправления, а также в крестьянских волостях, жители которых оставались недовольны незаконченным характером «крестьянской реформы».
В рассматриваемый период в области была осуществлена реформа высшего управления городской полицией. В 1901 г. Ростово-Нахичеванское, Таганрогское и Александровск-Грушевское городские полицейские управления, функционировавшие в неказачьих по составу местных жителей населенных пунктах, были переданы в ведение Министерства внутренних дел из компетенции Военного министерства15. Новочеркасское полицейское управление, находившееся в столице казачьего региона, оставалось в ведении последнего министерства. В 1904 г. города Ростов-на-Дону и Нахичевань в связи со сложной криминогенной обстановкой и необходимостью более оперативного реагирования на ухудшения состояния правопорядка были выделены из состава Области Войска Донского, образовав самостоятельную административно-территориальную единицу – Ростовское-на-Дону градоначальство16. Ростово-Нахичеванская полиция вышла из юрисдикции Областного правления Донского казачьего войска и через градоначальника подчинялась непосредственно МВД.
В 1905-1907 гг. прошла первая российская революция, давшая толчок к продолжению активной законотворческой деятельности по увеличению численности и внедрению новых методов работы общей полиции. В Донском казачьем войске «выступления» рабочих и крестьян «прокатились» как отголоски первой революции. Казачье население практически не участвовало в массовых беспорядках, являясь более благонадежным. В связи с этим в 1906-1913 гг. численность общей полиции увеличивалась в основном в городах, крестьянских и рабочих поселениях. В большинстве казачьих поселений охрана общественного порядка, тишины и спокойствия осуществлялась представителями выборной «станичной полиции», назначавшимися на станичных (хуторских) сборах из числа местных жителей.
С началом Первой мировой войны законодательная работа по совершенствованию деятельности органов правопорядка на территории Донского казачьего войска ввиду истощения государственного и местного бюджетов была приостановлена. С этого времени их поступательное развитие прекратилось. Поэтому общая полиция к февралю 1917 г. подошла с той организационно-штатной и материально-технической базой, которая была сформирована еще до 1914 г. После прихода Временного правительства к власти в стране был взят курс на уничтожение «царской полиции» как института власти, ассоциировавшегося «со старым» режимом. С марта по июнь 1917 г. на территории Донского казачьего войска было произведено упразднение общей полиции и ее замена на народную милицию17. Так завершилась славная история органов правопорядка Дона дореволюционного периода.
1 См.: Устав Ростовской области. Ст.23.
2 См.: Мызников А.Д., Небратенко Г.Г. Управление Донским казачьим войском до учреждения прокурорского надзора // Прокуратура Ростовской области на рубеже веков / Под ред. Устинова С.Г. и др.
3 См.: Макеев В.В., Небратенко Г.Г. Исполнение полицейских функций на территории Войска Донского до создания регулярной полиции (XVIII век). Учебное пособие. Ростов-на-Дону
4 См.: ПСЗ. Собр.1.
5 См.: Савельев Е.П. История Дона и донского казачества.
6 См.: ПСЗ. Собр.1.
7 См.: ПСЗ. Собр.1.
8 См.: ПСЗ. Собр.1.
9 См.: ПСЗ. Собр.2.
10 См.: ПСЗ.
11 См.: ПСЗ. Собр.2.
12 См.: ПСЗ. Собр.3.
13 См.: ПСЗ.
14 См.: там же.
15 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1901.
16 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1904..
17 См.: Макеев В.В., Иванцова И.В. Становление и развитие милиции на Дону. Монография.
??
??
??
??
1
10
0
