Небратенко Г.Г. Институционально-правовая практика становления региональной власти в Землях Войска Донского на рубеже XVIII-XIX вв. // Региональная власть: политико-правовые аспекты реализации о осуществления / Под ред. док. юрид. наук, проф. П.П. Баранова; канд. филос. наук, доц. С.О. Беляева. – Ростов н/Д: Изд-во Южного федерального ун-та, 2007. – Т.2.
Институционально-правовая практика
становления региональной власти в Землях Войска Донского
на рубеже XVIII-XIX вв.
Формирование правоохранительных и карательных учреждений Дона на рубеже XVIII-XIX вв. было напрямую связано с процессом интеграции казачьих общин в состав Российской империи. Политика самодержавия на Дону в XVIII столетии была направлена на искоренение элементов казачьего самоуправления, создание соподчиненного Петербургу бюрократического аппарата, состоящего из войсковых старшин. Ограничение войскового самоуправления и изменение социального статуса казачества были явлениями, сопровождающими процесс становления административно-полицейского бюрократического аппарата Дона. На рубеже XVIII-XIX вв. данный процесс получил новый качественный толчок, во многом законодательно оформив механизмы региональной власти бюрократического и публичного типа, а потестарный инструментарий сохранился лишь на уровне отдельных казачьих общин – станиц.
В 1796 г. на российский престол взошел император Павел. В реализации внутренней политики на Дону было заявлено о возврате «древних казачьих порядков», действовавших до 1755 года. Первые распоряжения нового главы государства предписывали «искоренение на Дону злоупотреблений казачьей старшины и нововведений князя Потемкина». В рескрипте войсковому атаману от 6 июля 1797 г. говорилось: «…Что касается до вскрывшихся злоупотреблений и сделанных перемен кн. Потемкиным, то вам принадлежит первые искоренять и мне последних не опробовать, яко клонящихся всегда к истреблению общественного порядка вещей». Упоминающиеся в рескрипте злоупотребления действительно имели место. В конце XVIII в. произвол и беззаконие казачьей элиты приняли на Дону такой размах, что даже «Войсковое гражданское правительство» признавало нетерпимость создавшейся ситуации. Последнее поддержало просьбу войскового атамана Иловайского А.И. об изменении системы управления Войском Донским, с которой он обратился 1 апреля 1797 г. к президенту Военной коллегии Салтыкову Н.И.
В рассматриваемый период не только пришлое, но и казачье население находилось в большой зависимости от войсковых старшин, которые во всех отраслях управления захватили власть в свои руки. Старшины занимали должности в войсковом правительстве, сыскных начальствах или находились на военной, гражданской службе вне пределов Земли Войска Донского. К середине XVIII в. казачья старшина из выборных исполнителей казачьей воли превратилась в неконтролируемых народом чиновников, распоряжавшихся общественной собственностью. Поскольку Земля Войска Донского обладала некоторой автономией в рамках Российской империи, то и контроль над ее элитой был не так суров. Региональная власть на Дону сосредотачивалась у донского правительства, состоявшего из тех же старшин. В сыскных начальствах – территориальных представительствах правительства Земли Войска Донского все еще применялось обычное право.
Социальная напряженность усугублялась начавшейся в Землях Войска Донского в XVIII в. распашкой земель под посевы. Прибыльность этого занятия была очевидна, поэтому знатные и богатые казаки в ущерб остальному населению самозахватом, с ведома войскового или разрешения центрального правительства приобретали пустопорожние войсковые или даже юртовые станичные земли, поселяя на них неказачье население. «Впрочем, законная раздача свободных земельных угодий в собственность зависела от войскового атамана. Хотя, право на владение этими угодьями не было утверждено Сенатом, который четко придерживался законов Петра Великого, утвердившего на Дону лишь общинное землевладение. …Войсковой атаман мог отобрать земли частых владельцев, отведенные его предшественниками, тогда крестьяне самовольно уходили к другому богачу»1.
Искоренение злоупотреблений на Дону на рубеже веков во многом было сведено лишь к уничтожению Войскового гражданского правительства. Так, 6 ноября 1797 г. последовал сенатский указ «Об утверждении прежних постановлений в Донском Войске и о восстановлении Войсковой канцелярии». Указ объявили на вновь открытом Войсковом круге. С этого момента Войсковая канцелярия (образца 1755 г.) как исполнительный и совещательный орган приступила к работе. Возглавляемая Войсковым атаманом, она включала в себя всех наличных старшин Войска. В Канцелярию перешло большинство нерешенных дел, оставшихся после уничтожения прежнего правительства. Уголовные дела невойскового сословия, раньше рассматриваемые Гражданским правительством, передавались в Воронежское или Новороссийское губернские правления.
После восстановления прежнего донского правительства, изменился и правовой статус войскового атамана, которым в 1797 г. стал генерал Орлов В.П. Фактически атаман стал выполнять функции не только военного, но и гражданского губернатора. Д этого (с 1775 г.) гражданские (не военные) вопросы решались коллегиально: атаманом, двумя пожизненными и четырьмя ежегодно выбираемыми судьями.
Теперь должности внутреннего управления Земли Войска Донского замещались по назначению войскового атамана. По его воле «военные чиновники», находящиеся на внутренней службе в крае, могли быть отправлены в действующую армию (за исключением землемеров и их помощников, которых отправляли на военную службу только в качестве наказания за совершение тяжкого преступления, «беспросыпное» пьянство и т.п.), после соответствующего уведомления Военной коллегии.
Упразднение Гражданского правительства и воссоздание Войсковой канцелярии, увеличение власти войскового атамана, а также некоторое расширение власти органов станичного самоуправления – все это, по мнению законодателей времен Павла I, должно было искоренить имевшие место злоупотребления. Но возврат «к древним порядкам вещей» и реформа войскового управления не принесла желаемого результата, т.к. власть все так же всецело оставалась в руках войсковых старшин, бесконтрольно распоряжавшихся войсковыми делами и казной. «Если нельзя признать эту организацию войскового управления удовлетворительной, с преобладанием в ней чиновничества, то о сущности и объеме прав самого казачьего населения, о порядке управления казачьим населением за весь XVIII в. не могло быть и речи, из-за отсутствия точных законодательных постановлений… Поэтому приобретали особую ценность всякие указания, как вершить дела станицам»2.
Институционально-правовая парадоксальность модернизации региональной власти заключалась в том, что в указанный период вместо ослабления влияния войсковой старшины на самом деле осуществлялось упрочнение ее роли в жизни края. Так, указом от 12 декабря 1796 г. «О прекращении самовольного перехода поселян с места на место…» в собственность старшины были закрепощены 56 тысяч местных крестьян, еще четыре тысячи были записаны за станицами. Указ «в видах водворение порядка и утверждения в вечную собственность владельца» предписывал, чтобы «каждый из поселян оставался на том месте и звании, как он по нынешней ревизии записан будет». Некоторые старшины в одночасье стали крупными крепостниками, обладавшими сотней, а то и тысячей крестьян. Теперь дело оставалось лишь за законодательным закреплением за войсковыми старшинами земли на правах частной собственности. 22 сентября 1798 г. последовал Указ «Об уравнении чинов Войска Донского с регулярными войсками», который фактически предусматривал распространение на служивую старшину прав российского дворянства. Обладание войсковой старшиной крепостными крестьянами, поселенными на захваченных или приобретенных с одобрения войскового руководства хуторах, было узаконено центральным правительством, и на Дону появился класс землевладельцев-помещиков. Правоотношения между новоявленными помещиками-казаками и приписанными крестьянами с 1798 г. перешли в лоно крепостного права Российской империи. Эти изменения нарушили две основные «заповеди» обычного права казачества: равенство всех донцов и исключительное общинное пользование благами донской земли.
Продолжая исследование институционально-правовой практики становления региональной власти в указанный период, необходимо отметить, что с реформированием в 1797 г. войскового правительства, одновременно осуществлялась модернизация сыскных начальств. Последние с одной стороны являлись органами полицейского надзора, а с другой функционировали не на основе общероссийского законодательства, а на базе постановлений войскового правительства с учетом норм обычного права донских казаков.
«Важнейшей функцией сыскных начальств являлся контроль за деятельностью местных органов управления – станичных и слободских правлений. Они следили за проведением выборов, составлением списков малолетних, служилых и отставных казаков, дворян, проживающих в юрте станицы, ведением судопроизводства, исполнением законов и т.д. »3. В условиях засилья в присутственных местах войсковых старшин и отсутствия «писанного» законодательства применяемое обычное право к концу XVIII в. превратилось в инструмент беззакония власть имущих.
Если с 1775 г. от войскового правительства при вынесении «приговоров» по каким-либо вопросам требовалась ссылка на нормы общеимперского законодательства, то сыскные начальства по-прежнему в своей деятельности руководствовались партикулярной административной практикой вышестоящего начальства и обычным правом. Однако уже в конце XVIII в. Военная коллегия опубликовала указы от 30 декабря 1796 г. и 31 мая 1797 г. об осуществлении сыскными начальствами делопроизводства на основании императорских законов4. Руководствуясь этими указами на Дону была издана войсковая грамота от 11 декабря 1799 г., которая гласила: «…дела уголовные, межевые и т.д. должны решаться на законном основании, начальства при вынесении своих решений должны опираться на конкретную норму российского законодательства». Таким образом, уголовно-правовые и поземельные отношения вышли из области действия обычного права.
Реформа войскового управления, организованная Павлом I в 1797 г., в дальнейшем была продолжена его ставленником войсковым атаманом генералом Орловым В.П. Он, с целью упорядочения деятельности сыскных начальств, разработал специальную инструкцию от 21 сентября 1797 г. Этот документ являлся донским источником полицейского права, своего рода сводом уголовно-процессуальных и административно-правовых норм. Инструкция строго-настрого под страхом уголовного наказания увещевала чиновников начальств «осуществлять свои полномочия исправно с крайним расчетом и всегда прилежно, воздерживаясь от злоупотреблений, взяточничества и обид».
Издание войсковым атаманом Орловым В.П. инструкции для сыскных начальств и ограничение применения обычного права – далеко не все институционально-правовые преобразования региональной власти на рубеже веков. В целом реорганизация территориальных учреждений была направлена на юридическую регламентацию их деятельности. Особенно остро нуждались в регламентации правоотношений с сыскными начальствами станицы, обязанные выполнять все предписания вышестоящего начальства.
К 1800 г. стало ясно, что Войсковая канцелярия (образца 1755 г.) является в новых условиях малоэффективным учреждением, которое нуждается в дальнейшем переустройстве. Войсковой атаман на заседания Канцелярии приглашал старшин не общим списком, а по своим повесткам, причем они высылались не всем, а только лицам по усмотрению Сената. Само региональное правительство, принимая управленческие решения и вынося судебные приговоры, не всегда руководствовалось общероссийским законодательством. Поэтому указом от 11 июня 1800 г. в составе Войсковой канцелярии была введена должность войскового прокурора, на правах, предоставляемых губернским прокурорам. Войсковой прокурор надзирал за соблюдением законности на Дону.
Приняв должность, первый прокурор отметил, что в Войсковую канцелярию ежегодно поступает огромное количество дел, с которыми она не в состоянии разобраться. За три года деятельности (с 1797 г.) в ней накопилось более 3 тыс. нерешенных дел. Прокурором совместно с войсковым атаманом был составлен и отправлен в Сенат проект переустройства Войсковой канцелярии, рассмотренный 2 сентября 1800 г. императором. На основании высочайше утвержденного доклада 6 сентября т.г. последовал сенатский указ «О назначении присутствующих в Войсковую Канцелярию Донского Войска и об учреждении зависящих от оной Канцелярии Экспедиций для решения уголовных, гражданских, тяжебных и казенных дел». В соответствии с этим указом Войсковая канцелярия состояла из «общего присутствия» и зависимых экспедиций — криминальных дел, гражданских и тяжебных дел, казенных дел. «Общее присутствие» включало войскового атамана, двух казачьих офицеров и еще двух особ, назначаемых по воле императора не из казаков. В ведении «присутствия» находилось наблюдение за благоустройством, правосудием, полицией на территории Донского казачьего войска, рассмотрение всех дел регионального управления и принятие по ним окончательных решений. Высшей апелляционной инстанцией по гражданским делам для жителей Войска Донского являлся Правительствующий сенат, по военным – Военная коллегия. Уголовные дела по апелляциям передавались в Сенат или в Военную коллегию по роду принадлежности.
Каждая экспедиция состояла из старших и младших офицеров Донского казачьего войска – людей «способных и благонадежных» в количестве трех человек. Направления деятельности экспедиций определялись их названием. Однако по материалам рассматриваемых дел экспедиции итоговых решений не принимали, а передавали дела в Войсковую канцелярию, где на основании норм общероссийского законодательства, выносились итоговые решения, за законностью которых наблюдал войсковой прокурор. Для ведения делопроизводства донское правительство с зависящими учреждениями снабжалось канцелярскими служителями «в таком числе, какое для успешного производства дел потребно и достаточно быть может». Денежное содержание членам Войсковой канцелярии определялось местным правительством и производилось из войсковых средств.
В дальнейшем число экспедиций было увеличено еще на три единицы. 8 октября 1800 г. был издан указ «О прибавке к Войсковой канцелярии, сверх прежде назначенных, еще трех Экспедиций». Этот документ предписывал создание следующих экспедиций: межевых дел, полиции в города Черкасске и сыскные начальства, соответствующие земскому суду. Причем организационная основа их функционирования соответствовала статусу трех ранее созданных экспедиций.
Создание экспедиции полиции в городе Черкасске определялось не только необходимостью профессионального обеспечения на территории города правопорядка, но и большим количеством тяжб, возникающих на торговой почве. Столица Войска, состоявшая из одиннадцати станиц, являлась на тот период времени крупным торговым центром юга страны, в котором прошивало около 14 тыс. жителей. Разбор гражданских исков, издревле возлагался на единственный в Войске словесный суд – «Войсковой гражданский суд», находившийся при Канцелярии. Словесный суд включал двух чиновников: один – назначался войсковым правительством, а другого избирали по общему списку казаков черкасские станицы. Для осуществления делопроизводства словесный суд снабжался способными писарями в необходимом количестве.
Экспедиция полиции города Черкасска состояла из: полицмейстера, пристава уголовных дел и пристава гражданских дел. Первым руководителем полиции стал полковник Алексей Греков. Две другие должности были замещены старшиной Платовым (видимо, родственником известного полководца) и есаулом Денисовым. При вынесении служебных решений участники Полицейской экспедиции обязывались руководствоваться действующим законодательством: «Учреждениями для управления губерний Всероссийской империи» (1775 г.), «Уставом благочиния» (1782 г) и прочими нормативно-правовым актами.
Одним из последних преобразований региональной власти, произведенных на рубеже веков, стало упразднение Войскового гражданского суда. Грамота Войсковой канцелярии от 26 февраля 1801 г. гласила следующие: «за учреждением в городе Черкасске полицейской экспедиции, оный суд по причине предполагаемой в нем большей ненужности уничтожить». «Тяжебные» гражданские дела упраздненного словесного суда передавались гражданскому приставу полицейской экспедиции, а также в Черкасское сыскное начальство, находящееся в Аксайской станице, в Гражданскую (тяжебную) экспедицию Войсковой канцелярии, в экспедицию Казенных дел. Последняя из вышеуказанных экспедиций по незначительности количества дел в ней находящихся, временно исполняла функции 2-й гражданской экспедиции.
В завершении статьи необходимо отметить, что на рубеже XVIII-XIX вв. в Землях Войска Донского произошли существенные изменения в системе региональной власти. Основной задачей, стоящей перед центральным правительством, была окончательная интеграция края в правовое пространство России, т.к. имперское законодательство, применявшееся на Дону только на уровне войскового правления, к началу XIX в. не смогло укорениться во всех отраслях властвования. В ряде случаев продолжало применяться обычное право, в той интерпретации, которая была выгодна войсковой старшине. Тем не менее, в рассматриваемый период в Землях Войска Донского были заложены правовые основы для дальнейшего институционально-правового развития региональной власти на базе норм общероссийского законодательства.
1 См. Донская старина. Черкасск и Войско Донское в 1802 г., по описанию Де-Романо. Новочеркасск. 1896. С.33-34.
2 Кириллов А. Станичное право на Дону // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск. 1910. Выпуск VIII. С.175.
3 Агафонов А.И. Область войска Донского и Приазовье в дореформенный период. Ростов-на-Дону. Издательство Ростовского университета. 1986. С.156.
4 См.: Агафонов А.И. Область войска Донского и Приазовье в дореформенный период. Ростов-на-Дону. Издательство Ростовского университета. 1986. С.156.
??
??
??
??
1
9
