СТАТЬЯ
Маленко О.О. Права и свободы человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов Федерации. Северо-кавказский юридический вестник. 2001. №3.
В Конституциях и уставах субъектов РФ значительное внимание уделено правовому статусу человека и гражданина. Вопросы регулирования прав, свобод и обязанностей содержатся как путем их детальной регламентации, так и в форме общей отсылки к соответствующим нормам Конституции РФ.
Среди основных фундаментальных прав человека самого пристального внимания и изучения заслуживают политические права и свободы человека и гражданина. Они наиболее тесно связаны с государственной принадлежностью лица и дают возможность индивиду участвовать в общественной и политической жизни страны.
Согласно Конституции РФ регулирование прав и свобод относится к ведению Федерации. В сфере ведения субъектов РФ называется лишь защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, которую субъекты РФ осуществляют совместно с РФ (ст.ст. 71-72 Конституции РФ 1993 года). Однако Федеральная Конституция исходит из концепции естественного характера основных прав и свобод (п. 2 ст. 17). В ней говорится, что перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 55). По сути, единственное ограничение заключается в том, что: “В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина” (п. 2 ст. 55 Конституции РФ). С учетом указанных конституционных положений можно считать обоснованным, что в субъектах РФ осуществляется довольно активная правотворческая деятельность в сфере регулирования прав и свобод. Но в какой степени при этом соблюдаются принципы Федеральной Конституции? Мы поставили перед собой задачу проанализировать этот вопрос применительно к политическим правам и свободам на основе сравнительного анализа конституций и уставов субъектов РФ.
Практически все конституции (уставы) субъектов Федерации среди иных политических прав выделяют право на объединение
Cпектр объединений в конституциях (уставах) субъектах Федерации довольно объемен:
1) это объединение в профессиональные союзы ( Ставропольский край, Курганская, Нижегородская области, Удмуртская Республика, республики Северная Осетия – Алания, Марий Эл, Бурятия, Мордовия и т. п.);
2) объединение в общественные объединения (Липецкая, Кемеровская, Саратовская, Рязанская, республики Алтай, Коми, Мордовия ,Бурятия,);
3) объединение в религиозные объединения (Астраханская, Рязанская, Тверская, Томская, Ростовская, республики Марий Эл, Тыва, Мордовия );
4) объединение в политические объединения (Тыва, Ингушетия);
5) объединение в общественные организации, способствующие развитию политической активности и самостоятельности (Ингушетия, Саха (Якутия));
6) объединение в массовые движения (Саха (Якутия ));
7) объединение в политические партии (организации)(Саха (Якутия), Ингушетия, Тыва ).
Наряду с понятием “объединение” в значении религиозного сообщества используется термин “религиозная конфессия” (п.2 ст.22 уставов Кемеровской, ст.107 Челябинской, ст. 105 Оренбургской областей).
Конституционная норма о равенстве общественных объединений перед законом имеется в 6 уставах (Саратовская, Челябинская и т. п. области и 12 конституциях республик ( Башкортостан, Кабардино –Балкария, Бурятия, Марий Эл и т. д.)
При этом в императивной форме установлен запрет, подобный конституционному (ч.5 ст.13 Конституции Российской Федерации 1993г.), деятельности партий и общественных объединений, нарушающих права и свободы граждан, общественную безопасность и правопорядок, призывающих к насилию, различающих расовую, национальную, религиозную и иную нетерпимость (п.3 ст.26 Устава Кемеровской области), либо цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя РФ (п.3 ст.24 Устава Рязанской области) и нарушение целостности республики, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (Удмуртия , Коми, Алтай, Карачаево – Черкессия, Марий Эл, Хакасия, Тыва, Осетия – Алания, Башкортостан, либо цели и задачи которых направлены на насильственное изменение Устава Пермской области, государственного строя РФ, нарушение прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности и правопорядка, разжигание расовой, национальной, религиозной розни, создание вооруженных формирований ( п.3 ст. 7 Устава Пермской области).
Специфика правового регулирования Конституции Республики Ингушетия в смысле сказанного проявляется в установлении запрета относительно пропаганды войны, терроризма.
Весьма универсальным и наиболее демократичным является законоположение п.2 ст.26 Устава Кемеровской области, устанавливающее, что всякое вмешательство, способное ограничить законные права партий, профсоюзов, общественных и иных объединений или воспрепятствовать осуществлению их деятельности, не допускается.
Весьма специфична норма ст.13 Ростовской области о том что “ни одно общественное объединение не имеет права выступать от имени населения”. Это новелла ростовского законодателя, на федеральном уровне аналогичная норма отсутствует.
Статус общественного объединения особого рода следует признать за казачеством (глава 4 Устава Ростовской области ), адвокатскими коллегиями и организациями (п.2 ст.48 Устава Тюменской области).
Конституционная норма статьи 31 Конституции РФ “граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования” нашла свое закрепление в Уставе Алтайского края и Курганской области, Конституции республик Марий Эл, Алтай, Удмуртии, Коми, Бурятия, Дагестан и т. п.
Важным политическим правом граждан является право участвовать в управлении делами государства. Это право принадлежит только гражданам Российской Федерации и реализуется ими, как сказано в ст.32 Конституции Российской Федерации, как непосредственно, так и через своих представителей.
В п.1 ст.5 Устава Оренбургской области провозглашается неотъемлемое право граждан Российской Федерации, проживающих на территории Оренбургской области, создавать и реформировать областные органы государственной власти во имя общего блага.
Право участвовать в управлении делами государства реализуется через норму, закрепленную во всех уставах краев и областей: “Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Для конституций более характерна формулировка об осуществлении власти непосредственно или через своих представителей). Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Именно через референдум и свободные выборы осуществляет свою власть народ согласно конституциям республик. В некоторых уставах предусмотрена возможность осуществления непосредственной демократии в других формах. Например, ст.41 Устава Тамбовской области предусматривает осуществление населением государственной власти области посредством следующих форм непосредственной демократии: а) референдума области; б) выборов и отзыва депутата представительного органа государственной власти и главы Администрации области; в) обсуждения важных вопросов жизнедеятельности области, а также проектов законов области, правовых актов областной думы и Администрации области, имеющих областное значение; г) народной инициативы (петиции) граждан; д) создания общественных объединений граждан в интересах сотрудничества и взаимодействия с органами государственной власти области; е) других форм прямого волеизъявления населения , предусмотренных настоящим Уставом и законами области.
Если же говорить о варьировании нормы , индивидуализирующей источник государственной власти, присутствующей практически во всех уставах краев и областей, то девять уставов называют граждан источниками государственной власти, семнадцать – население, тринадцать – народ, один устав – жителей.
Оригинальность правового регулирования конституций республик, в которых нашли закрепление аналогичные нормы, состоит в признании носителем суверенитета и единственным источником власти народа, причем в подавляющем большинстве не просто народ, а многонациональный народ.
Специфика правового регулирования Устава Ростовской области заключается в том, что он единственным источником власти признает сообщество граждан Российской Федерации, проживающих на территории области и обладающих избирательным правом.
В уставах даются определения соответствующих территориальных общностей, что не характерно для Федеральной Конституции и конституций республик – субъектов. Тем не менее , в уставном регулировании территориальных общностей есть большая путаница.
Так населением, согласно п.1 ст.10 Устава Вологодской и ч.1 ст.3 Устава Орловской областей, признается часть народа Российской Федерации, иначе определяет население Устав Московской области: населением в нем признаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории Московской области ( п.1ст.1 Устава ). Пункт 1 ст.4 Устава Нижегородской областей и п.1 ст.2 Устава Омской области называют население неотъемлемой частью народа Российской Федерации. Единственный квалифицирующий признак, одновременно раскрывающий суть понятия такой территориальной общности как население, содержит ст. 29 Устава Курской области, говоря, что источником власти в области является ее население – граждане Российской Федерации.
Весьма своеобразно и неоднозначно подходят субъекты Российской Федерации к определению следующей территориальной общности – народа.
Так, согласно п.1 ст.3 Устава Читинской области народом признаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории области. Оригинальность правового подхода Кировской области к определению народа состоит в отождествлении понятий народ и население. Согласно ч.1 ст.5 Конституции Республики Тыва граждане республик всех национальностей составляют народ Тыва.
Единственное определение такой территориальной общности как граждане содержится в Уставе Приморского края: “ Единственным источником в Приморском крае являются проживающие на его территории граждане, представляющие многонациональный народ России” (ч.1 ст.3).
На имеющемся срезе проблемы может возникнуть вопрос об отграничении этих смежных понятий. Жителями, согласно ст.8 Устава Калужской области , являются граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории Калужской области.
Как мы видим, попытки субъектов Федерации самостоятельно урегулировать эти вопросы не имели успеха и привели к еще большей путанице.
Конституция Российской Федерации 1993г. по этому поводу говорит: “ Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ” (п.1 ст.3). Подобное терминологическое смешение могло произойти в результате отсутствия на федеральном уровне определений этих понятий.
Право избирать и быть избранным в виде самостоятельной дискретной нормы закреплено далеко не во всех уставах краев, областей, но во всех конституциях республик. В большинстве уставов эта норма не конкретизируется , ее черты присутствуют в отдельных главах, посвященных выборам глав администраций, депутатов, представительных органов государственной власти и местного самоуправления.
В первом виде норму, являющуюся предметом нашего рассмотрения, мы обнаружили в уставах Томской (ч.2 ст.25), Читинской (ст.14), Омской( п.2 ст.19), Калужской (п.1 ст.17), Орловской (п.2 ст.17), Самарской (ст.14), Псковской (ст.55) областей, Алтайского края (п.1 ст.14) и т.п. – всего 16 краев и областей.
Второй вид представлен уставами Ленинградской, Курской, Камчатской и остальных краев и областей.
В п.1 ст.17 Устава Новосибирской области речь идет о гражданах, обладающих избирательным правом. В ч.2 ст.32 Устава Ярославской области говорится о том, что референдум области проводится на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.
Конституции Республик характеризует наличие в них норм о той категории граждан , которые не принимают участия в выборах. “Не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления , граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда” (Марий Эл, Северная Осетия – Алания, Тыва, Карачаево – Черкессия, Башкортостан, Мордовия, Удмуртия, Хакасия и т.п.).
Довольно своеобразный характер придан законодателем Вологодской и Оренбургской областей многогранной норме, конкретизирующей положение об осуществлении власти гражданами непосредственно, а также через органы местного самоуправления, — “граждане Российской Федерации, проживающие на территории Оренбургской области, имеют неотъемлемое и неоспоримое право создавать и реформировать областные органы государственной власти во имя общего блага” ( ст.5 Устава); “Население области имеет неотъемлемое и неоспоримое право создавать и реформировать органы государственной власти и местного самоуправления области (ст.32 Устава Вологодской области).
Право партий, профсоюзов, общественных объединений участвовать в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством на уровне устава – основного закона субъекта федерации, а не на уровне местного закона закреплено лишь в п.4 ст.26 Устава Кемеровской области.
Уставами краев, областей, предусматривается осуществление непосредственной демократии в различных формах, основными при этом являются референдум и свободные выборы.
В ст.11 Устава Кемеровской области говорится о том, что на территории области в соответствии с действующим законодательством обеспечивается использование всех форм непосредственной демократии : референдумов, демонстраций, шествий, митингов, пикетирований, собраний (сходов) граждан по месту жительства, участия в выборах и отзыве депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления , коллективных обращений (петиций), опросов, народных обсуждений, народных инициатив и других форм.
1. Следует сказать о том, что в выше процитированной статье содержится действительно широкий, но все же не весь перечень реализуемых, или только лишь провозглашенных, форм непосредственной демократии, поскольку в уставах других субъектов федерации содержатся иные (помимо перечисленных) формы непосредственной демократии , в большинстве своем являющиеся производными от уже упомянутых. Это создание общественных объединений граждан в интересах сотрудничества и взаимодействия с органами государственной власти области (Томская область, Костромская область), народный опрос (плебисцит) (Алтайский край), публичные слушания, проводимые постоянными комиссиями по вопросам, представляющим общественный интерес (Волгоградская область), народные обсуждения (Тверская область).
Формами непосредственной демократии и одновременно политическими правами граждан на обращение согласно уставам субъектов Российской Федерации являются: гражданская инициатива, законодательная инициатива, народная инициатива, народная законодательная инициатива и правотворческая инициатива.
Наиболее широким, объемным понятием из вышеперечисленных является народная инициатива , под которой понимается прямое волеизъявление граждан, общественно – политических движений и партий в форме постановки вопроса о проведении областного и местного референдума, законодательной инициативы в областной Думе, обращений, собраний и сходов граждан к органам государственной власти и местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению ( ст.13 Устава Костромской области).
Перечисленные признаки народной инициативы созвучны с основными элементами инициативы проведения референдума, закрепленными в Федеральном законе “ Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Согласно этому закону инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам РФ, имеющим право на участие в референдуме и может быть представлено иным субъектам Федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (п.1 ст.15)
Еще одной разновидностью непосредственной демократии, а также политических прав, реализуемых коллегиально, является народная законодательная инициатива. В Конституции Российской Федерации 1993г. она не предусматривается , но в уставах субъекта Российской Федерации она допускается.
Осуществление непосредственной демократии в такой форме как народная законодательная инициатива предусмотрено брянским и алтайским законодателем. Под народной законодательной инициативой, согласно п.1 ст. 25 Устава Брянской области, понимается предложение избирателями Брянской области проекта законов (решения) по предметам ведения Брянской области для последующего его утверждения на референдуме или принятия областной Думой.
Под законодательной инициативой граждан понимается право определенного числа избирателей представлять областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном порядке (п.1 ст.17 Устава Вологодской области). С другой стороны право законодательной инициативы в области принадлежит гражданам в порядке народной инициативы при наличии подписей не менее 5 тысяч жителей области, пользующихся избирательным правом, собранных в установленном порядке (п.2 ст.28 Устава Костромской области).
Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 22 сентября 1999г. право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации (п.1 ст.6).
Однако не во всех субъектах Федерации гражданам предоставлено право на осуществление законодательной инициативы. Так, например, ст.67 Устава Челябинской области и ст.100 Устава Тверской области право законодательной инициативы предусмотрено, однако им не обладают рядовые граждане этих областей.
Кроме того, уставы, которые все же наделяют своих граждан правом законодательной инициативы , устанавливают различного рода ограничители, наличие которых резко уменьшает количество граждан, могущих воспользоваться этим правом. Ограничители эти обычно сводятся к цифровому барьеру необходимого числа лиц, имеющих возможность (в случае достижения или преодоления ими установленного барьера) реально использовать на практике провозглашаемое право на законодательную инициативу.
Так, ст.66 Устава Свердловской области гласит: “Законодательная инициатива может быть осуществлена не менее чем десятью тысячами проживающих в области граждан, обладающих избирательным правом”.
В некоторых субъектах Федерации предусмотрено право на осуществление народной и гражданской инициативы, но не предусмотрено право на осуществление законодательной инициативы (Вологодская, Тамбовская, Орловская, Липецкая область и Краснодарский край), в других – наоборот – Новгородская, Пермская, Челябинская, Свердловская область и другие.
Однако, используя буквальное толкование, следует сказать о том, что смысловое содержание народной, законодательной и правотворческой инициативы, закрепляемых рядом уставов краев и областей, тождественно. К этому выводу мы приходим, анализируя соответствующие нормы уставов.
Определения правотворческой инициативы нет ни в одном из уставов краев, областей, зато есть конкретное указание на субъекта, могущего воспользоваться правотворческой инициативой, порядок, круг вопросов, по которым может вноситься правотворческая инициатива.
Согласно ст.38 Устава Ярославской области “Жители Ярославской области могут осуществлять народную правотворческую инициативу путем внесения проектов законов области в законодательный, представительный орган государственной власти области. Проекты законов области в порядке народной правотворческой инициативы могут вноситься от имени не менее 1% избирателей Ярославской области”. Согласно ст.14 Устава Калужской области “Жители Калужской области имеют право на правотворческую инициативу по вопросам ведения Калужской области и вопросам местного значения”.
Уставами Московской, Вологодской, Тульской, Орловской области и Краснодарского края предусмотрено право граждан на гражданскую инициативу, являющееся в любом случае производным от народной или законодательной инициативы, поскольку принадлежит только гражданам.
Гражданская инициатива – это своего рода коллективное обращение граждан в законодательный либо в исполнительный орган государственной власти, орган местного самоуправления области по вопросам , отнесенным к их ведению (п.1 ст.43 Устава Вологодской области).
Важным инструментом охраны прав граждан, одной из организационно-правовых гарантий их защиты является право на подачу обращений.
Обращение граждан представляют собой одну из форм их участия в управлении, в решении государственных и общественных дел, является способом восстановления нарушенного права1 . Право на обращение выступает как один из древнейших способов устранения возможных нарушений законности, одно из средств предотвращения правонарушений.
Конституция Российской Федерации 1993г. наряду с другими правами и свободами закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Закрепление этого права гражданина на уровне Конституции страны явилось важным шагом в направлении развития данного института.
В настоящее время гражданин для защиты своих прав может воспользоваться несколькими способами, прибегнуть к помощи различных органов: административных, судебных, органов прокуратуры, а также Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Норма о праве граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления была востребована не только федеральным законодателем (ст.33 Конституции Российской Федерации), но и разработчиками конституций Республик, уставов краев, областей Российской Федерации.
Законодателями некоторых субъектов Федерации конституционная норма (ст.33) была заимствована и непосредственно закреплена в 14 уставах и 12 конституциях без изменений. В других уставах – несколько модифицирована.
Праву граждан на обращение должна соответствовать и соответствует обязанность органов власти отвечать на обращения граждан. Это право и обязанность являются взаимными, корреспондирующими друг другу.
Обязанность рассмотреть обращения граждан и дать мотивированные ответы на письменные и устные обращения граждан в установленные законом сроки закреплена за депутатами, должностными лицами, другими служащими органов государственной власти и местного самоуправления в уставах семи субъектов Федерации (Читинская, Магаданская, Орловская, Нижегородская, Курганская, Тамбовская области, Тыва, Марий Эл, Дагестан, Удмуртия, Чувашия, Хакасия, Алтай).
Как видим, в субъектах федерации отсутствует четкая правовая регламентация прав граждан на обращение, весьма прозрачны границы между такими формами обращений как жалоба, заявление, предложение, петиция. Из анализа приведенных норм не ясно, тождественны ли эти понятия или нет. Если исходить из их семантической нагрузки, то, пожалуй, в процитированных примерах они едина. Если же обраться к зарубежному законодательству, то очевидно их различие.
Кроме того, отсутствует действенный механизм реализации права граждан на обращения. Механизм этот появится лишь тогда, когда будут приняты соответствующие законы на уровне Федерации и субъектов Федерации. В законе также целесообразно определить юридическое значение таких понятий, как “жалоба”, “заявление”, “предложение” и “петиция”.
Следующим политическим правом граждан является право на свободу печати и информации.
Конституционная норма о свободе информации (ч.4 ст.29 Конституции РФ) нашла закрепление в ряде Основных Законов субъектов Федерации.
Закрепляя свободу получения и распространения информации любым законным способом, Конституция Российской Федерации и вслед за ней Конституция Республики Башкортостан, Конституция Кабардино – Балкарской Республики, Конституция Республики Северная Осетия – Алания указывают на определенные препятствия: необходимость соблюдать государственную тайну. Перечень сведений, составляющих государственную тайну согласно федеральной Конституции должен определяться федеральным законом. Это означает, что никто, не вправе произвольно определять секретность той или иной информации. Не может это сделать и законодатель субъектов Федерации. Однако законодатель Республики Башкортостан, Кабардино – Балкарской Республики (п.4 ст.40), Республики Северной Осетии – Аалания (п.4 ст.29), Республики Коми (п.3 ст.30), Республики Дагестан (ч.3 ст.29), предусматривает определенный перечень сведений, составляющих государственную тайну законом своей Республики, что противоречит Федеральной Конституции и Закону Российской Федерации от 21 июля 1993г. “О государственной тайне”. Тогда как Конституции Республики Хакасии (ч.4 ст.25), Республики Бурятия (п.4 ст.27), Карачаево – Черкеской Республики (п.4 ст.26), Удмуртской Республики (п.5 ст.29), Республики Алтай (ч.2 ст.33) устанавливают, что перечень сведений, составляющих государственную тайну определяется федеральным законом, что представляется единственно верным решением.
Анализ соответствующих норм в конституциях и уставах субъектов Федерации показывает, что законодатель рассматривает право на информацию в узком и широком смыслах.
Достаточно узким представляется право граждан Ивановской, Курганской, Архангельской областей и ряда республик на информацию: “Каждый гражданин имеет право получать, а органы государственной власти Ивановской области и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом”.
Устав Ивановской области и некоторые конституции республик ограничивают права граждан на информацию возможностью ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, лишая тем самым права на получение любой иной информации.
Относительно широкий объем информации имеют возможность получать граждане Вологодской, Кемеровской, Магаданской областей, Приморского края.
Право граждан на информацию неразрывно связано со свободой средств массовой информации, основной задачей которых как раз — таки является “донесение” правдивой, достоверной и полной информации до граждан.
Подобную или аналогичную конституционной (п.5 ст.29) норму можно обнаружить в Основных Законах 14 субъектов Федерации. Наиболее полно право на свободу средств массовой информации расписано в ст.28 Устава Кемеровской области.
Специфика правового регулирования Устава Читинской области заключается в том, что в нем одновременно с провозглашением свободы средств массовой информации, свободных от цензуры (ст.102) устанавливается их ответственность за недостоверную информацию, ущемляющую права и достоинство юридических и физических лиц (ч.3 ст.101).
Право на равный доступ к государственной службе – важное политическое право граждан, позволяющее им принимать активное участие в управлении делами государства, влиять на политические, экономические и социальные процессы, происходящие в том или ином регионе – модели РФ на местах.
В некоторых уставах это конституционное право лишь подтверждено: “Жители края – граждане Российской Федерации – имеют равный доступ к занятию должностей в органах государственной власти края и местного самоуправления с соблюдением условий, установленных федеральным законом и законом края” ( п.2 ст.14 Устава Алтайского края). В других оно более детализировано: “Каждый гражданин Российской Федерации имеет равный доступ к государственной службе области, если он обладает необходимыми для работы в государственном аппарате способностями” (п.1 ст.68 Устава Амурской области).
Вероятно с целью закрепления прав на более высоком уровне, урегулирования вопросов государственной службы до принятия соответствующего закона, а, возможно, и для упрощения деятельности регионального законодателя в Уставах Курганской (глава V), Челябинской (глава 14), Свердловской (глава 9 ), Липецкой (глава XI) и т.п. областях есть целые главы, посвященные данным началам государственной и муниципальной службы.
В них предусматривается не только обязанность субъекта Федерации или муниципального образования обеспечивать гражданам равный доступ к государственной службе (ст.133 Устава Тверской области) , но и перечислены основные требования к кандидатам для занятия государственных и муниципальных должностей, процедура замещения различного рода должностей (п.п. 2,3 ст.68 Устава Амурской области), нормы о периодической аттестации, невозможность получить какие – либо вознаграждения помимо должностного оклада и предусмотренных областным законодательством премий, надбавок, компенсаций и пособий, об ответственности государственных служащих за свои действия (и бездействия) и решения, принятые при исполнении должностных обязанностей ( ст.137, 138, 139 Устава Курганской области).
Конституции республик не содержат самостоятельной главы о государственной службе. Они ограничиваются отдельными нормами. Право граждан на равный доступ к государственной службе закреплен в ч.1 ст.38 Конституции Республики Башкортостан, п.4 ст.32 Конституции Республики Северная Осетия — Алания , ч.1 ст.33 Конституции Республики Дагестан, ч.4 ст.28 Конституции Республики Хакасия, п.4 ст.32 Конституции Удмуртской Республики, п.6 ст.30 Конституции Республики Бурятия, п.4ст.31 Конституции Республики Мордовия, п.4 ст.29 Конституции Карачаево – Черкесской Республики, п.4 ст.43 Конституции Кабардино – Балкарской Республики.
Если проводить сравнение по такому критерию как наличие в Основных Законах норм о государственной и муниципальной службе, либо только о государственной службе, то следует сказать, что только в четырех уставах и в одной конституции речь идет о государственной и муниципальной службе и всегда они объединены массивом одной главы и никогда разных. Это уставы Саратовской , Рязанской, Воронежской, Липецкой областей и Конституция Республики Хакасия. В десяти уставах говорится о государственной службе в самостоятельных главах, которые обычно носят название “Краевая (областная) государственная служба”, (Устав Вологодской, Архангельской, Новосибирской и т.п. областей, Красноярского края), либо “Основные начала государственной службы (Устав Курганской области). В 38 уставах нет дискретных глав о государственной либо муниципальной службе, что естественно не означает не невозможность принятия региональным законодателем специального норматива – правового акта о государственной службе. Так, например, поступило законодательное собрание Ростовской области, приняв областной закон “О государственной службе Ростовской области” от 21 января 1997 года. В уставах Тамбовской и Томской областей нормы о государственных служащих собраны в главы под названием “ Социальные гарантии для должностных лиц органов государственной власти” (глава 36 уставов Тамбовской и Томской областей). Глава XI Устава Калужской области носит название “Должностные лица и гарантии их деятельности”.
Наряду с политическими правами в конституциях (уставах) субъектов РФ широко представлены социально-экономические и культурные права и свободы человека и гражданина.
Как следует из международных документов, экономические, социальные и культурные права образуют составную часть системы неотъемлемых прав человека. Это фундаментальные нормы, без соблюдения которых в современном обществе нельзя обеспечить социальный прогресс и улучшение условий жизни, осуществить “идеал свободной человеческой личности”, гарантировать достоинство, присущее всем членам человеческой семьи, основы свободы, справедливости и мира.1
Социальные и экономические права призваны обеспечить человеку достойный жизненный уровень, право на труд и свободный выбор работы, право на равную оплату за равный труд, право на социальное обеспечение, право на защиту материнства и детства, право на образование.
Культурные права гарантируют доступ человека к благам культуры, свободу художественного, научного, технического творчества, его участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры.
Социальные, экономические и культурные права и свободы закреплены в международных правовых актах, Федеральной Конституции, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.
Рассматриваемые права в конституциях (уставах) субъектов Федерации содержатся в основном в одних главах и лишь изредка – в разных.
Спецификой правового регулирования культурных прав в конституциях (уставах) является то, что нормы о них закреплены в тех же главах, что и нормы в области воспитания, образования, науки, иногда спорта и туризма.
В 18 уставах краев и областей содержится специальная глава о социальных правах, в нее же входят и культурные права человека и гражданина. В 4 уставах (Читинской, Свердловской, Астраханской, Белгородской областей) социальные и культурные права записаны в 2-3 главах: “Воспитание, образование, культура и наука” (Глава 12), “Охрана здоровья и окружающей природной среды” (Глава 13), “Социальная защита населения” (Глава 14 Устава Читинской области).
Вкрапление социальных и культурных прав человека и гражданина в общие главы о правах, свободах и обязанностях при отсутствии специальных глав о социальных и культурных правах имеет место в уставах Тверской, Псковской, Томской, Кемеровской и Курганской областей и Алтайского края (всего 6).
Оригинальность правового регулирования устава Брянской области заключается в закреплении им лишь статьи 26 “Дополнительные меры по социальной защите граждан, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС”, входящей в категорию положений о социальных правах.
В общих положениях остальных уставов (всего 22) нет ни глав, ни отдельных статей о социальных и культурных правах человека и гражданина.
Нормы о культурных правах человека и гражданина в уставах краев, и областей не столь многочисленны. В основном они сводятся к определению основных направлений политики в сфере культуры либо выступают в форме норм- гарантий, обеспечивающих культурные права человека и гражданина.
Примерами подобных норм- гарантий могут быть следующие законоположения: “Читинская область признает основополагающую роль образования, науки и культуры в жизни и развитии общества, в воспитании человека и гражданина” (ст. 92 Устава Читинской области); “Законом Приморского края определяется минимально гарантированный размер средств и нормативы отчислений на финансирование сферы образования, науки и культуры из бюджета края…” (ч. 1 ст. 102 Устава Приморского края).
Как видим, региональный законодатель понимает всю важность предоставления своим гражданам прав в сфере культуры, науки и образования. В целях предотвращения возможности могущего иметь место факта не перечисления или уменьшения перечисления средств на финансирование сферы культуры, науки и образования ниже презюмируемого предела в 7 уставах краев, областей зафиксирована необходимость установления минимального размера средств и нормативов отчислений.
В принципе, конституции и уставы субъектов РФ адекватно воспроизводят и интерпретируют нормы о правовом статусе человека и гражданина. Вместе с тем в них продолжают встречаться положения, которые в известной мере противоречат Федеральной Конституции. Именно на их устранение должна быть направлена деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
1 См. Хаманева И.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений// Государство и право, 1996, №11. С.10.
1 См.: Гордон Л.А. Социально-экономические права человека: содержание, особенности, значение для России // Общественные науки и современность. 1997. №3..С.5.
??
??
??
??
1
