СТАТЬЯ
Маленко О.О. Законодательство субъектов Федерации о праве на свободу передвижения и выбор места пребывания // Юрист-правоведъ. 2001. № 2.
Важнейшими элементами демократии является свобода передвижения, выбор места пребывания и жительства, свобода выезда из страны и возвращения в нее.
Эти права рассматриваются в качестве естественных и фундаментальных прав личности.
Право выбора места пребывания и жительства гарантировано основными международными документами в области прав человека, участницей которой является и Российская Федерация. Речь идет прежде всего о статье 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, статье 2 Протокола № 4 к Европейской конвенции о правах человека и т.п.
Помимо международных актов, право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации, закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ 1991 года: “каждый имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации…” (п. 1 ст. 12).
В 1992 году эта норма была включена в статью 42 Конституции Российской Федерации.
В 1993 году до принятия новой Конституции был принят Закон РФ “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”. Закон впервые в российской законодательной практике был направлен на ликвидацию запретительных и разрешительных режимов и установление свободного уведомительного режима, требующего лишь учета граждан.
Статья 27 Конституции Российской Федерации провозглашает, что “каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.”
Очевидно, что сфера действия процитированной конституционной нормы уже аналогичного положения, закрепленного в Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 года. Как следует из буквального толкования Декларации, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, принадлежит каждому вне зависимости от законного пребывания. Конституция Российской Федерации предоставляет такие права лишь законно находящимся на территории Российской Федерации лицам.
Однако законодательство о свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства, изложенными нормативными актами не исчерпывается.
Субъекты Федерации на основании подпункта “б” пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации об отнесении защиты прав и свобод человека и гражданина совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации закрепляют в своих конституциях и уставах нормы, тождественные конституционным (статье 27). Некоторые субъекты Федерации, осуществляя нормотворчество, принимают свои законы о свободе передвижения, хотя вопрос о правомерности такого явления не столь бесспорен, поскольку в этих законах субъекты Федерации все-таки пытаются осуществлять регулирование прав и свобод человека и гражданина, тогда как Конституция Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к исключительной компетенции Российской Федерации (подпункт “в” части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации).
Так, например, Областной закон Ростовской области “О временном порядке регистрации граждан по месту пребывания и жительства на территории Ростовской области” от 16 сентября 1999 года устанавливает свои сроки регистрации по месту пребывания — не более 45 суток, отличные от федеральных 3-х месяцев, перечисляет особые, не обозначенные в Законе Российской Федерации и Приказе Министерства внутренних дел Российской Федерации “Об утверждении инструкции о применении правил регистрации и снятии граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации” от 23 октября 1995 года, категории лиц, имеющих право на постоянное или временное проживание, регистрацию по месту жительства с учетом или без учета размера жилой площади (статьи 15-17 Областного закона).
Специфика правового регулирования названного закона Ростовской области состоит в создании региональным законодателем своего понятийного аппарата. Так, например, получают право на постоянное проживание в городских и сельских населенных пунктах области и регистрируются по месту жительства только в случаях, если в результате их вселения размер жилой площади, приходящейся на каждого проживающего, не будет меньше нормы жилой площади, предусмотренной жилищным законодательством Российской Федерации, граждане Российской Федерации, имеющие тесные связи с Ростовской областью по длительному (свыше 10 лет) постоянному проживанию (постоянная прописка, регистрация по месту жительства), либо уроженцы области, прожившие на территории области не менее 10 лет, — на жилой площади родственников или других лиц и т.п. (пункт “б” части 1 статьи 16).
Надо полагать, законодатель, вводя новые нормы, устанавливает специфические правила осуществлять не только защиту, но и регулирование прав и свобод человека и гражданина, вторгаясь, таким образом, в исключительную компетенцию Российской Федерации.
Проведенный сравнительный анализ уставов и конституций субъектов Федерации выявил закрепление аналогичных статье 27 Конституции Российской Федерации норм в конституциях республик и отсутствие таковых в уставах краев и областей (за исключением статьи 33 Устава Курганской области).
Положение о свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства нашли отражение в статье 26 Конституции Республики Мордовия, статье 24 Конституции Карачаево-Черкесской Республики, статье 32 Конституции Республики Башкортостан, статье 38 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статье 27 Конституции Республики Северная Осетия — Алания, статье 25 Конституции Республики Бурятия, статье 27 Конституции Удмуртской Республики, статье 23 Конституции республики Хакасия, статье 27 Конституции Республики Марий-Эл, статье 17 Конституции республики Саха (Якутия), статье 32 Конституции Республики Алтай, статье 28 Конституции Республики Коми, статье 22 Конституции Ингушской Республики, статье 28 Конституции Республики Дагестан.
Изучение названных статей конституций республик позволило обнаружить нормы если не кардинальным образом, по всем параметрам противоречащие Конституции Российской Федерации, то в определенной части не соответствующие ей. Речь прежде всего идет о статье 32 Конституции Республики Башкортостан, статье 28 Конституции Республики Дагестан и статье 17 Конституции Республики Саха (Якутия).
Статьи конституций названных республик не соответствуют Федеральной Конституции по нескольким показателям.
Во-первых, в республиках Дагестан и Башкортостан провозглашается свобода передвижения и выбора места пребывания и жительства в пределах самих республик и не более.
Во-вторых, обсуждаемое право в республике Башкортостан предоставляется не “каждому”, а “гражданам”, что, как очевидно следует из конструкции “граждане Республики Башкортостан имеют право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства…”, ограничивает права неграждан в реализации этого права.
В-третьих, Конституция Республики Саха (Якутия) наряду с декларированием права на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства предусматривает возможность ограничения этого права, причем ограничения законом своей Республики.
Законодатель Республики Саха (Якутия) при разработке данной нормы не учел положения пункта 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.
Действующий в настоящее время Закон “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” от 25 июня 1993 года ограничивает право выбора места пребывания и жительства на некоторых территориях:
1) в пограничной полосе,
2) в закрытых военных городках,
3) в закрытых административно-территориальных образованиях,
4) в зонах экологического бедствия,
5) в отдельных территориях и населенных пунктах, где в случае опасности распространение инфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности,
6) на территориях, где введено чрезвычайное положение (статья 8).
Приведенный перечень территорий, где могут быть ограничены права граждан на свободу выбора места пребывания и жительства, исчерпывающий и может быть расширен только федеральным законом.
Этим правилом неоднократно руководствовался Конституционный Суд Российской Федерации при принятии решений по вопросам ограничения свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства. Согласно абзацам 6 и 7 пункта 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 года “ограничения права на свободный выбор места жительства могут быть установлены только законом… . В данном случае понятием “закон” охватываются исключительно федеральные законы, но не законы Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл”.
Пункт 2 статьи 27 Конституции Российской Федерации говорит о праве каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации и о праве граждан Российской Федерации свободно возвращаться в свою страну. В настоящее время в России действует Федеральный Закон “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” от 15 августа 1996 года.
Нормы, аналогичные части 2 статьи 27 Федеральной Конституции, содержатся в конституциях семи республик (Башкортостан, Кабардино-Балкарии, Бурятии, Алтай, Удмуртской Республики, Ингушетии и Дагестан).
Особенность правового регулирования Конституции Удмуртской Республики заключается в закреплении в ней дополнительной гарантии реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Так, согласно статье 61 Конституции Удмуртской Республики, гражданин этой республики не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан государству, не входящему в состав Российской Федерации. Кроме этого, Удмуртская Республика гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (п. 2 ст. 61).
На страницах данной статьи нами были рассмотрены основные положения международного федерального и регионального законодательства о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Создание федеративного государства, наличие “совместного ведения” между Российской Федерацией и ее субъектами, не могло не привести, по нашему мнению, к конкуренции федерального и регионального законодательства. Дело в том, что ныне многие субъекты Федерации выходят за пределы ведения предоставленного Конституцией Российской Федерации. На уровне субъектов Федерации принимается огромное множество нормативных актов, не соответствующих ни федеральным законам, ни Конституции Российской Федерации. На примере только лишь одной нормы о свободе передвижения своеволие регионального законодателя было наглядно продемонстрировано.
Задача перед конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции не из легких — приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным.
??
??
??
??
4
